L’Avvocato Generale Nicholas Emiliou ha presentato le sue conclusioni alla Corte di Giustizia Europea: il requisito dei 10 anni di residenza per accedere al RDC viola il diritto dell’Unione quando applicato ai titolari di protezione internazionale. Ora la parola passa ai giudici della Corte di Lussemburgo.
La vicenda che ha portato al rinvio pregiudiziale da parte del Tribunale di Bergamo riguarda un beneficiario di protezione sussidiaria arrivato in Italia nel 2011, sposato in Italia e con figlie nate nel nostro Paese. Il ricorrente aveva inizialmente ottenuto il RDC, salvo poi vederselo revocare dall’INPS nell’ottobre 2021 perché non soddisfaceva il requisito dei 10 anni complessivi di residenza in Italia al momento della domanda.
Il caso è uno dei moltissimi che hanno interessato i cittadini stranieri che si sono visti revocare la prestazione per lo stesso motivo.
Le conclusioni dell’Avvocato Generale
Le conclusioni presentate il 30 ottobre 2025, dall’Avvocato Generale Nicholas Emiliou, rappresentano ovviamente solo una tappa del procedimento avanti la Corte, ma presentano particolare interesse perchè contraddicono in parte alcuni capisaldi della interpretazione fornita dalla nostra Corte Costituzionale rispetto all’istituto del RDC e, essendo slegate dal tema della valutazione di “proporzionalità”, si prestano ad essere applicate anche a periodi di residenza più brevi e dunque anche agli attuali 5 anni.
Il rinvio pegiudiziale del Tribunale di Bergamo riguardava – come richiesto dai difensori del ricorrente – l’eventuale contrasto del requisito sia con l’art. 29 della direttiva 2011/95 (parità di trattamento nell’accesso alle prestazioni di assistenza sociale) sia con l’art. 26 della stessa direttiva (parità di trattamento nei servizi per l’impiego).
Il Reddito di Cittadinanza rientra nell’ambito della direttiva
Quanto al primo punto l’Avvocato Generale ha innanzitutto dovuto affrontare la tesi del governo italiano e dell’INPS (fatta propria anche dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 31/2025) secondo la quale il RDC, essendo una misura complessa di natura mista, non costituisse una prestazione di mera assistenza ma uno strumento più ampio per il reinserimento lavorativo.
Emiliou ha respinto questa tesi, affermando in primo luogo che l’art. 29 non rinvia, per l’individuazione della nozione di assistenza, al diritto nazionale (come fa invece la direttiva 2003/109) e pertanto, ai fini di tale inquadramento, occorre avere riguardo ai requisiti elaborati dalla giurisprudenza della Corte: deve trattarsi quindi di un regime pubblico, non contributivo, correlato ai bisogni della persona, che mira ad assicurare un livello minimo di sussistenza a nuclei familiari in stato di bisogno. In secondo luogo – e trattasi di affermazioni apparentemente molto logiche, ma trascurate dalla nostra giurisprudenza – ha affermato che la natura “condizionale” della prestazione non ne esclude affatto la funzione di contrasto alla povertà e di risposta ai bisogni elementari di sussistenza; che la misura non è affatto temporanea, potendo essere rinnovata all’infinito; che la legge esclude diverse categorie di persone dagli obblighi di attivazione lavorativa.
Per quanto riguarda l’art. 26, l’Avvocato Generale ha rilevato che le attività previste dal “patto per il lavoro” che il beneficiario di RDC deve stipulare (formazione professionale, riqualificazione, servizi di consulenza) coincidono in larga misura con i servizi per i quali detto articolo garantisce la parità di trattamento al titolare di protezione. Inoltre, il considerando 42 della direttiva riconosce espressamente che possono essere necessarie forme di sostegno finanziario per permettere ai beneficiari di protezione internazionale di accedere a tali attività, proprio a causa delle loro “costrizioni finanziarie”.
Insomma la natura mista e la complessità della misura non escludono affatto l’applicabilità della direttiva: “1 + 1 = 2” e non zero, ha affermato metaforicamente, sottolineando che le due componenti del RDC – sostegno economico e percorsi di inserimento lavorativo – si sommano e non si elidono a vicenda e rientrano entrambe nell’ambito di applicazione della direttiva.
La discriminazione indiretta e le giustificazioni respinte
Nulla di nuovo, invece, per quanto riguarda la tesi – del tutto pacifica nella giurisprudenza della Corte – secondo la quale i requisiti di lungo residenza sfavoriscono maggiormente i cittadini stranieri perché “la grande maggioranza dei cittadini italiani soddisfa tale requisito e la grande maggioranza dei beneficiari di protezione internazionale non lo soddisfa, anche se le loro esigenze in termini di accesso al mercato del lavoro e all’assistenza sociale sono comparabili“. Il requisito, dunque, “incide principalmente sui cittadini stranieri, tra i quali figurano, in particolare, i beneficiari di protezione internazionale“, configurando una discriminazione indiretta.
Rilevante, invece, l’esame delle possibili giustificazioni fornite dal governo e dall’INPS a tale disciminazione, cioè che la misura, implicando un cospicuo investimento di risorse economiche e organizzative, dovrebbe essere limitata ai soggetti “stabilmente radicati nella comunità nazionale” che possono essere considerati “membri permanenti”, dimostrando un “nesso effettivo” con l’ordinamento italiano.
L’Avvocato generale ha respinto questi argomenti affermando in primo luogo che il legislatore europeo era “ben consapevole del fatto che l’attuazione della direttiva avrebbe comportato determinati costi per le casse pubbliche” e ciononostante ha imposto la parità di trattamento; in secondo luogo che accogliere l’argomento dei costi “equivarrebbe, di fatto, ad introdurre una deroga non scritta alle regole enunciate agli articoli 26 e 29 della direttiva” , deroga che, per di più “pregiudicherebbe l’obiettivo della direttiva di assicurare che un livello minimo di prestazioni sia disponibile per tali persone in tutti gli Stati membri“, sicchè il fatto che il pieno rispetto delle norme europee possa comportare l’adozione di misure complesse o onerose non costituisce una valida giustificazione; in terzo luogo che i diritti conferiti dalla direttiva “possono essere limitati soltanto nel rispetto delle condizioni fissate” nella direttiva stessa e la direttiva 95 non prevede limitazioni connesse alla durata della residenza.
Quanto poi al rischio di “turismo sociale” (cioè di trasferimenti di cittadini economicamente inattivi finalizzati esclusivamente ad accedere al welfare), l’Avvocato generale ha affermato ciò che, ancora una volta, pare ovvio, cioè che la giurisprudenza formatasi sul punto non è applicabile ai beneficiari di protezione internazionale sia perché essi non godono della libertà di circolazione nell’Unione Europea, sia perché il loro ingresso nel territorio non è stato motivato dall’intenzione di sfruttare il sistema di assistenza sociale, ma da un timore fondato di persecuzione o dal rischio di subire gravi danni nel paese di origine; sicchè “Imporre ai beneficiari di protezione internazionale l’obbligo di dimostrare un radicamento stabile nello Stato membro interessato o di provare l’esistenza di un legame effettivo e sufficientemente stretto con l’ordinamento giuridico di tale Stato, quale condizione per l’applicazione degli articoli 26 e 29 della direttiva 2011/95, è manifestamente irragionevole e contrario agli obiettivi e allo spirito di tale direttiva“.
In conclusione l’avvocato ha anche ricordato che resta ferma la facoltà degli stati membri di limitare le prestazioni di assistenza sociale alle sole prestazioni essenziali per quanto riguarda i titolari di protezione sussidiaria, sollevando dubbi sul fatto che il RDC possa ritenersi prestazione non essenziale: la questione è comunque irrilevante perché, come noto, lo Stato italiano non si è avvalso di tale facoltà di deroga.
Come ha affermato l’Avvocato Generale con grande chiarezza: “Imporre ai beneficiari di protezione internazionale l’obbligo di dimostrare un radicamento stabile nello Stato membro interessato o di provare l’esistenza di un legame effettivo e sufficientemente stretto con l’ordinamento giuridico di tale Stato, quale condizione per l’applicazione degli articoli 26 e 29 della direttiva 2011/95, è manifestamente irragionevole e contrario agli obiettivi e allo spirito di tale direttiva“.
Si attende ora la decisione della Corte ma i rilievi proposti dall’Avvocato generale arricchiscono comunque in modo significativo il dibattito attorno al RDC, all’ADI e al Supporto per la formazione e lavoro: misure, queste ultime, che continuano ad essere negate ai titolari di protezione che abbiano una residenza inferiore ai 5 anni. E le argomentazioni proposte, come si è visto, possono essere riferite sicuramente anche a quest’ultimo requisito.
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