Schengen e respingimenti: l’esperienza slovena – Ursa Regvar

Ursa Regvar rappresenta il Legal Centre for the Protection of Human Rights and the Environment (PIC), un’organizzazione slovena che fornisce assistenza legale gratuita e rappresentanza a richiedenti asilo e rifugiati. Il centro si dedica al contenzioso strategico nel settore dei diritti umani e della protezione ambientale, operando con risorse limitate ma con impegno costante. La sua relazione si concentra sull’evoluzione delle pratiche ai confini interni, con particolare attenzione alla situazione al confine con la Croazia, proponendo un’analisi dell’evoluzione storica e delle prospettive future.

L’esperienza slovena e le lezioni apprese

La Slovenia ha attraversato un periodo di respingimenti sistematici dal 2018 al 2021 che rispecchiava le pratiche descritte nei casi precedenti: le persone arrivavano nel paese per richiedere asilo, venivano sistematicamente ignorate dalle autorità, e gli accordi di riammissione venivano utilizzati come base giuridica per respingerle in una catena che le portava prima dalla Slovenia alla Croazia, poi dalla Croazia alla Bosnia e alla Serbia. Il meccanismo era ben rodato e si diffuse progressivamente dal confine sloveno‑croato al confine italiano e poi a quello austriaco. 

Il contenzioso strategico condotto insieme a Caterina Bove, Gianfranco Schiavone e ASGI in Italia rappresentò un momento significativo che contribuì all’arresto di queste pratiche, ma è fondamentale comprendere una lezione cruciale dall’esperienza slovena: il contenzioso legale, per quanto ben costruito, non ebbe alcun effetto pratico in Slovenia. L’unica ragione per cui i respingimenti si fermarono fu una decisione puramente politica della Croazia, che smise di accettare persone sulla base degli accordi di riammissione dalla Slovenia. Questa decisione costrinse de facto la Slovenia ad accettare le persone che attraversavano i suoi confini e a processare effettivamente le loro domande di asilo.

La lezione è amara ma pragmatica: la volontà politica che esisteva allora per respingere le persone non è scomparsa e, dal 2021, si osserva una pressione crescente e coordinata dai governi italiano e sloveno per reintrodurre queste pratiche nei rispettivi sistemi, dimostrando che la cessazione temporanea dei respingimenti non ha rappresentato un cambiamento strutturale ma solo una pausa tattica.

La preparazione di un nuovo ciclo: strumenti normativi per la legalizzazione di prassi illegittime

Attualmente queste pratiche si trovano in quello che può essere descritto come “la quiete prima della tempesta”, una fase di relativa quiescenza che nasconde preparativi intensi per una loro reintroduzione su base apparentemente legale. Il nuovo Codice frontiere Schengen e l’implementazione del Patto sulla Migrazione e l’Asilo rappresentano gli strumenti attraverso cui si tenta questa operazione di legalizzazione, sebbene risulti ampiamente problematico l’idea di rendere legale ciò che costituisce intrinsecamente una violazione dei diritti fondamentali.

L’architettura normativa emergente mostra una tendenza sistematica a rendere le procedure di allontanamento – indipendentemente dalla terminologia utilizzata (rimpatrio, rimozione, trasferimento, riammissione) – il più rapide possibile. L’obiettivo dichiarato è evitare la responsabilità per determinate persone presenti sul territorio nazionale o rimuoverle attraverso espedienti giuridici come la finzione della “non-ingresso”. Per la Slovenia, concetti come tale finzione giuridica e le procedure di frontiera rappresentano novità normative che potrebbero portare il paese a ripercorrere il percorso già descritto per altri stati europei.

L’articolo 23 del nuovo Codice frontiere Schengen introduce meccanismi particolarmente insidiosi attraverso la possibilità di controlli frontalieri interni. Questi controlli permettono alla polizia di operare all’interno del territorio nazionale con il doppio scopo dichiarato di proteggere la sicurezza pubblica e prevenire la migrazione irregolare. Il meccanismo è elegante nella sua semplicità: una volta identificata una persona come irregolare sul territorio, può essere immediatamente processata nella cosiddetta procedura di trasferimento verso lo Stato da cui presumibilmente è arrivata.

Le condizioni stabilite dal Codice per questi trasferimenti creano un framework apparentemente controllato ma sostanzialmente permissivo: è sufficiente che la persona sia stata arrestata attraverso una cooperazione congiunta tra due Stati membri – principalmente tramite pattuglie di frontiera miste – e che questi concordino sulla possibilità di riammissione o trasferimento sulla base di accordi bilaterali esistenti. La Slovenia si trova in una posizione particolarmente favorevole a questo sistema, disponendo già di una rete estesa di accordi: la cooperazione di polizia con Italia e Croazia, accordi di riammissione precedentemente utilizzati per respingimenti con Italia, Croazia e Austria, e meccanismi di controlli frontalieri misti operativi sui confini italo-sloveni e sloveno-croati.

La preparazione pratica per questo nuovo regime è già in stadio avanzato. Dal gennaio-febbraio 2025, Slovenia, Italia e Croazia hanno concluso accordi di cooperazione per controlli frontalieri misti specificamente pensati per il confine esterno con la Croazia, al confine con Serbia e Bosnia. Questa tempistica non è casuale: l’accordo è stato concepito in preparazione dell’implementazione del nuovo Codice Schengen. Parallelamente, la Slovenia ha promosso un accordo di cooperazione tra Bosnia e Croazia per rafforzare anche quel segmento di confine, completato apparentemente nel mese precedente.

Il nodo giuridico degli accordi di riammissione

La questione più delicata e tecnicamente complessa riguarda la validità giuridica degli strumenti che dovrebbero rendere operativo questo sistema. I sistemi normativi e operativi per implementare o tentare di legalizzare queste pratiche sono sostanzialmente già in posizione, ma rimane aperta la questione cruciale della compatibilità degli accordi di riammissione esistenti con la nuova architettura legislativa europea. Questi accordi rappresentano infatti un’eredità problematica del passato: sono estremamente datati, essendo stati introdotti nelle legislazioni nazionali prima dell’adesione all’Unione Europea, in un contesto normativo completamente diverso.

La direttiva rimpatri attualmente in vigore stabilisce che gli accordi di riammissione possono essere utilizzati solo se stipulati tra l’UE e Stati non membri, oppure tra Stati membri ma sotto condizioni molto specifiche e rigorose. L’analisi legale condotta dall’Ombudsman sloveno due anni fa ha raggiunto conclusioni inequivocabili: questi accordi sono sostanzialmente obsoleti dal punto di vista giuridico. Essendo stati stipulati prima dell’adesione all’UE, con l’ingresso nell’Unione e l’adesione al regime Schengen, hanno perso validità giuridica perché non conformi al diritto europeo sopravvenuto.

Questa situazione crea un dilemma politico-costituzionale di notevole complessità. Per utilizzare legalmente gli accordi di riammissione, sarebbe necessario negoziare e stipulare nuovi accordi con i paesi vicini, operazione che richiede volontà politica ma soprattutto comporta rischi costituzionali significativi. Secondo il sistema costituzionale sloveno, nuovi accordi di questo tipo potrebbero essere sottoposti al controllo della Corte Costituzionale e potenzialmente dichiarati incostituzionali, rendendo vano l’intero sforzo politico e diplomatico.

La tentazione politica è quindi quella di aggirare questo ostacolo, sostanzialmente violando la legge e utilizzando gli accordi esistenti, nel tentativo di evitare il rischio di vedere nuovi accordi dichiarati inutilizzabili dalla giustizia costituzionale. Il precedente italiano offre una lezione istruttiva in questo senso: in quel caso è stato decisivo il fatto che l’accordo di riammissione tra Italia e Slovenia non fosse mai stato formalmente convalidato dal Parlamento, elemento che si è rivelato cruciale per le Corti romane nel decidere l’inutilizzabilità di questi strumenti.

Il contesto regionale presenta ulteriori complicazioni legate alla volontà politica dei paesi coinvolti. La possibilità concreta di reintrodurre un sistema di riammissioni sistematiche nei Balcani dipende in misura decisiva dalla posizione della Croazia, che si trova nella posizione strategica di essere responsabile del confine Schengen esterno con Bosnia e Serbia. La Croazia riceve già un flusso significativo di arrivi da quella direzione e mantiene accordi che le permettono di accettare riammissioni dalla Slovenia, mentre la Slovenia a sua volta accetta riammissioni dall’Italia, creando una catena di responsabilità che potrebbe sovraccaricare il sistema croato.

Dal punto di vista strategico, la Croazia si troverebbe a dover gestire una quantità potenzialmente enorme di persone sul proprio territorio, scenario che non appare sostenibile né politicamente conveniente. Questa considerazione spiega perché finora Zagabria abbia mostrato riluttanza a cooperare pienamente con le autorità nazionali slovene in questo schema. La questione dei minori aggiunge un ulteriore livello di complessità: sebbene gli accordi di riammissione esistenti offrono almeno alcune protezioni basilari per i bambini, il nuovo Codice Schengen prevede esplicitamente la possibilità di superare queste protezioni in certi casi, presumibilmente quando ritenuto nell’interesse superiore del minore, criterio di applicazione estremamente soggettivo. Negli accordi bilaterali esistenti con Italia e Croazia questo superamento delle protezioni per minori non è formalmente consentito, ma la prassi passata dimostra come questi ostacoli vengano aggirati attraverso metodi discutibili: dichiarazioni di legami familiari inesistenti o deliberato disconoscimento dell’età dei minori.

L’implementazione coordinata e la segretezza operativa

Il lavoro preparatorio per rendere operative le nuove disposizioni del Codice Schengen è stato completato con un tempismo che dimostra una strategia coordinata a livello europeo. La questione ora non è più se, ma come e quando questo sistema sarà implementato. Il fatto più significativo è che questo lavoro di preparazione è stato svolto prima dell’approvazione formale del Codice Schengen, dimostrando che il nuovo regime normativo segue e formalizza pratiche che erano già state sviluppate e sperimentate sul campo.

Questa precedenza temporale rivela la natura reale dell’operazione: il Codice Schengen non introduce innovazioni ma fornisce una copertura legale a pratiche già consolidate. 

La lettura corretta del nuovo framework normativo richiede inoltre di non considerare il Codice Schengen in modo isolato, ma in combinazione con il Patto sulla Migrazione e l’Asilo, che amplifica significativamente le opportunità per gli Stati di negare l’ingresso e procedere a rimozioni accelerate attraverso procedure d’urgenza o regolamenti di crisi.

La Slovenia ha costruito la propria strategia di implementazione del Patto basandosi sulla premessa che gli accordi di riammissione esistenti continueranno a essere utilizzabili tra i paesi della regione. Questa premessa permea tutta la legislazione nazionale, i piani di implementazione e le strategie per la regolamentazione migratoria, rappresentando il nucleo concettuale su cui si fonderà l’intero sistema nazionale futuro. L’approccio è sistemico e va oltre le singole procedure: si tratta di ridisegnare l’intero approccio nazionale alla migrazione in funzione di questo meccanismo di riammissioni rapide.

Una delle caratteristiche più preoccupanti di questo processo è l’opacità che lo circonda. Ottenere accesso ai nuovi memorandum di cooperazione tra le forze di polizia dei diversi paesi è praticamente impossibile perché questi documenti vengono sistematicamente classificati come segreti di sicurezza nazionale. La raccolta di statistiche affidabili è ancora più problematica perché le autorità competenti rifiutano deliberatamente di compilare e rendere pubblici dati che permetterebbero un controllo democratico delle pratiche implementate.

Questo sistema di segretezza rappresenta una scelta strategica per evitare il controllo pubblico e parlamentare, costituendo in questo modo una violazione del principio democratico di accountability. L’unico modo per comprendere cosa sta realmente accadendo ai confini sarà attraverso le testimonianze dirette delle persone in movimento, che inizieranno a riferire irregolarità e violazioni quando il sistema sarà pienamente operativo. 

Meccanismi di crisi e erosione costituzionale

L’architettura normativa emergente introduce concetti particolarmente pericolosi attraverso i riferimenti alla “crisi” e alla “strumentalizzazione” come componenti integranti delle nuove regolamentazioni migratorie. Questi meccanismi permettono in teoria la chiusura temporanea dei confini, il rifiuto sistematico dell’ingresso e la negazione dell’accesso alle procedure di asilo in situazioni definite di migrazione di massa. L’elasticità e soggettività di questi criteri apre spazi enormi per applicazioni arbitrarie e politicamente motivate.

La Slovenia ha tentato per due volte consecutive di introdurre nella propria legislazione nazionale il concetto di “crisi migratoria complessa” attraverso modifiche alla Legge sugli stranieri. Questo meccanismo concederebbe al governo poteri straordinari per chiudere del tutto i confini nazionali, impedire qualsiasi ingresso, negare l’accesso alle procedure di asilo, e procedere a respingimenti sistematici utilizzando gli accordi di riammissione verso i paesi di transito, che nella maggior parte dei casi riguarderebbero la Croazia.

La Corte Costituzionale slovena ha però opposto una resistenza ferma a questi tentativi. La prima decisione costituzionale ha stabilito chiaramente che tali disposizioni rappresentano una limitazione illegittima dell’accesso al diritto di asilo e costituiscono quindi una violazione del principio fondamentale di non-refoulement. Nella giurisprudenza costituzionale slovena, il divieto di respingimento è integrato organicamente nel divieto di tortura e trattamenti disumani sancito dall’articolo 18 della Carta costituzionale, conferendogli uno status di diritto assoluto e inderogabile.

La seconda decisione costituzionale, emessa solo due mesi fa, ha confermato e rafforzato questa posizione con un’analisi ancora più articolata. La Corte ha riconosciuto che tecnicamente è possibile definire normativamente una “crisi migratoria complessa” nei termini proposti dal governo, ma ha chiarito che la costituzione slovena regola le limitazioni dei diritti umani secondo uno schema rigido e tassativo: tali limitazioni sono ammissibili esclusivamente in tempi ordinari, sotto controllo giurisdizionale pieno, oppure in tempi straordinari caratterizzati da guerra o pericolo estremo per l’esistenza della democrazia.

La pronuncia costituzionale ha escluso categoricamente che la migrazione di massa, per quanto numericamente significativa, possa mai costituire una situazione straordinaria per lo Stato, non configurandosi né come guerra né come minaccia esistenziale per il paese o per le sue istituzioni democratiche. Esaminando la possibilità di legittimare queste limitazioni come misure di tempo ordinario, la Corte ha concluso che anche questa via è preclusa perché l’articolo 18 costituzionale, che stabilisce il divieto assoluto di tortura, non ammette deroghe o limitazioni in nessuna circostanza.

Prospettive future e resistenza istituzionale

Nonostante la chiarezza delle pronunce costituzionali, vi sono motivi concreti per ritenere che il governo sloveno non considererà la questione chiusa: con l’implementazione del Patto prevista per metà 2026, è probabile che l’esecutivo sosterrà la necessità di conformarsi agli obblighi del diritto europeo e cercherà di reintrodurre nel sistema nazionale strumenti che la Corte costituzionale ha già dichiarato incompatibili con i principi fondamentali dell’ordinamento.

Questa dinamica di conflitto tra potere esecutivo e giurisdizione costituzionale è specchio di una crisi più ampia dello stato di diritto in Europa: la controversia supera la mera politica migratoria e coinvolge i presupposti della democrazia costituzionale e la tenuta dei meccanismi di controllo del potere politico. I processi di equilibrio e responsabilizzazione democratica vengono progressivamente indeboliti dalla normalizzazione di pratiche che, pur potendo apparire formalmente legali a livello europeo, confliggono con standard costituzionali nazionali più garantisti.

Emerge una tensione crescente tra diversi livelli normativi, dove il diritto europeo viene utilizzato come leva per scardinare protezioni costituzionali nazionali più solide. Questo processo rappresenta una forma sofisticata di erosione dello stato di diritto che opera attraverso il diritto stesso, utilizzando la complessità del sistema multilivello europeo per aggirare i controlli democratici nazionali.

In questo scenario, la cooperazione transnazionale tra organizzazioni della società civile, avvocati e attivisti assume un’importanza strategica cruciale. La somiglianza delle pratiche implementate nei diversi paesi e la circolarità dei movimenti migratori nella regione rendono essenziale un coordinamento operativo che permetta di identificare rapidamente pratiche illegali e individuare casi utilizzabili per il contenzioso strategico. La cooperazione attraverso reti come Protect Rights at Borders (PRAB) rappresenta uno degli strumenti più efficaci disponibili per documentare violazioni, trovare richiedenti disposti a sostenere cause legali, e costruire una resistenza giuridica coordinata a livello regionale.

La sfida centrale consiste nella necessità di agire con estrema rapidità davanti ai tribunali nazionali per prevenire il consolidarsi di pratiche illegali prima che diventino sistemiche e quindi più difficili da contrastare. L’efficacia di questa strategia dipenderà sia dalla capacità di costruire casi legali solidi sia dalla disponibilità dei sistemi giudiziari nazionali a mantenere la propria indipendenza rispetto alle pressioni politiche. Resta aperta la questione cruciale di quanto le decisioni dei tribunali verranno effettivamente rispettate dai governi, ma l’esperienza dimostra che anche in contesti politici ostili, la pressione legale può almeno rallentare e complicare l’implementazione di politiche illegali.

Il contenzioso strategico, pur con le sue limitazioni finanziarie, mantiene quindi un ruolo centrale nella resistenza a questi sviluppi. Anche quando non sono disponibili risorse per cause legali costose, la cooperazione attraverso canali di comunicazione semplici come la posta elettronica permette di mantenere attive reti di monitoraggio e intervento che possono fare la differenza nel documentare violazioni e costruire casi che abbiano possibilità di successo davanti ai tribunali nazionali ed europei.