Un’analisi del protocollo Italia-Albania nel contesto delle politiche migratorie dell’Unione Europea. L’obiettivo è esaminare come questo accordo bilaterale si inserisca nel quadro normativo europeo e rappresenti, in un certo senso, una sperimentazione pratica di politiche che rischiano di diventare effettive con l’implementazione del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo.
Hope Barker – GSCC Network: è ricercatrice e giornalista investigativa freelance. I suoi articoli sono pubblicati su Balkan Insight, The New Humanitarian e The New Arab. Attualmente conduce ricerche indipendenti sui decessi e le sparizioni lungo la cosiddetta rotta balcanica e sull’utilizzo di nuove tecnologie per facilitare le violazioni dei diritti alle frontiere europee.
Re-writing Borders – Unmapping the map
L’intervento di Dilyana Giteva è stato parte dell’evento Re-writing Borders – Unmapping the map organizzato dal Progetto Medea, il 3 al 6 luglio 2025 a Trieste. Con l’obiettivo di riflettere sulle politiche migratorie europee, sulle ricadute per i diritti delle persone straniere e per la tenuta della democrazia, l’evento ha riunito operatori, avvocati e attivisti in supporto alle persone straniere.
Parte degli incontri hanno riguardato le frontiere interne dell’Unione Europea, ormai uno spazio di libera circolazione esclusivo dei cittadini europei o dei cittadini con sembianze somatiche accostabili alla “bianchezza”. Lo abbiamo documentato sin dal 2015 raccontando e contrastando le politiche degli Stati membri che hanno progressivamente ridotto la mobilità delle persone straniere ricorrendo in maniera del tutto sproporzionata a strumenti “eccezionali”, come il ripristino dei controlli di frontiera, o illegittimi, come le riammissioni informali e in generale i respingimenti alle frontiere, attraverso strumenti di advocacy o di analisi giuridica e ad azioni di contenzioso.
Fase 1: L’Albania come centro di trattamento offshore
La genesi del protocollo
Il protocollo Italia-Albania si inserisce in un modello già sperimentato a livello internazionale: quello australiano e quello proposto dal Regno Unito con il Rwanda, basati sulla creazione di centri offshore per il trattamento delle domande di asilo.
La cronologia degli eventi è significativa. Alla fine del 2023 viene annunciato l’accordo, e nell’aprile 2024 inizia la costruzione dei centri a Shengjin e Gjader. È rilevante notare come il protocollo Italia-Albania proceda costantemente di pari passo, se non in anticipo, rispetto agli sviluppi della politica migratoria europea. Successivamente all’annuncio dell’accordo, 19 Paesi dell’UE, Italia inclusa, hanno formato un gruppo informale chiedendo il trasferimento delle procedure migratorie al di fuori del territorio dell’Unione, sostenendo esplicitamente il modello australiano, britannico e albanese.
I primi trasferimenti e i loro fallimenti
Il 4 ottobre 2024, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha emesso una sentenza cruciale relativa al principio del paese terzo sicuro. La sentenza stabilisce che se non è possibile garantire l’ammissione effettiva della persona nel territorio del paese terzo sicuro, non è legittimo sottoporla a procedure accelerate basate sull’inammissibilità della domanda.
Nonostante questa pronuncia, il 16 ottobre 2024 ha avuto luogo il primo trasferimento di 16 persone. Il giorno successivo, quattro di esse sono state riportate in Italia sulla base della sentenza del 4 ottobre: si trattava di richiedenti vulnerabili, tra cui due minori, che non avrebbero dovuto essere collocati in un centro offshore. Il giorno seguente, i giudici del Tribunale di Roma hanno invalidato gli ordini di trattenimento per i restanti 12, che sono stati trasferiti in Italia il giorno successivo.
Il 21 ottobre, il governo italiano ha tentato di aggirare l’ostacolo con un nuovo decreto che ridefiniva la lista dei paesi sicuri, ampliandola. L’8 novembre si è verificato il secondo trasferimento: 8 persone verso l’Albania (6 egiziani e 2 bengalesi), di cui una è stata immediatamente riportata in Italia per motivi di salute. Pochi giorni dopo, nuovamente i giudici non hanno convalidato gli ordini di trattenimento, e tutti i 7 rimasti sono stati trasferiti in Italia.
A questo punto si è assistito a una semi-chiusura dei centri: il personale rientrava in Italia, i contratti venivano rescissi, e i media riportavano l’abbandono del protocollo. Dopo un anno di costruzione e ingenti investimenti, il protocollo sembrava un fallimento, con persone – molte delle quali salvate in operazioni di ricerca e soccorso dopo viaggi rischiosi per la vita – trasportate avanti e indietro attraverso l’Adriatico.
All’inizio del 2025, tuttavia, il Presidente del Consiglio Meloni ha annunciato un rinnovato impegno nell’attuazione del protocollo. Il 28 gennaio 2025, il gruppo più numeroso fino a quel momento – 49 persone (6 egiziani, 1 gambiano, 1 ivoriano e 41 bengalesi) – è stato trasferito. Sei persone sono state immediatamente identificate come vulnerabili o minori e destinate al trasferimento in Italia. Due giorni dopo, il trattenimento dei restanti 43 non è stato convalidato e sono stati tutti trasferiti in Italia.
Il raccordo con il Patto europeo su migrazione e asilo
È fondamentale comprendere come queste procedure, pur fallendo nella loro attuazione concreta, siano sostanzialmente allineate al piano approvato dalle istituzioni europee per la gestione dell’asilo nel nuovo Patto. Le tempistiche sono eloquenti: l’accordo è stato annunciato alla fine del 2023, nel momento in cui si svolgevano le deliberazioni finali sul Patto, evidenziando una stretta correlazione tra politica europea e questo protocollo bilaterale.
Il Patto prevede che una persona che entra in uno Stato membro sia soggetta alla finzione giuridica della non-entry: secondo questa costruzione, se una persona entra in uno Stato, esiste una zona di frontiera in cui si considera che non sia effettivamente entrata nel territorio statale, in quanto la sovranità territoriale viene sospesa in quest’area. Nel caso Italia-Albania, questa finzione giuridica viene portata alle estreme conseguenze: manipolando la sovranità territoriale e la giurisdizione, si arriva a proiettare la giurisdizione italiana sul territorio albanese.
Il Regolamento sullo screening prevede che, all’ingresso, una persona sia sottoposta a un controllo di identificazione, una valutazione delle esigenze mediche, una valutazione della vulnerabilità e un controllo di sicurezza, per una durata di circa cinque giorni in procedura ordinaria. Nel caso Italia-Albania si verifica un doppio screening: uno iniziale sulle navi di ricerca e soccorso, per determinare chi sarà trasferito in Albania, e uno secondario nel porto di Shengjin. Gruppi medici italiani hanno denunciato che lo screening iniziale viene effettuato da ufficiali della marina non adeguatamente formati per identificare vulnerabilità e condurre valutazioni mediche appropriate.
Coloro che non vengono identificati come vulnerabili o bisognosi di cure mediche vengono immediatamente incanalati nella procedura accelerata o di frontiera, prevista dal Regolamento sulle procedure di asilo del Patto. Le procedure di frontiera si applicano a chiunque presenti domanda a un valico di frontiera esterna, sia fermato in relazione a un attraversamento non autorizzato della frontiera, o sia sbarcato dopo un’operazione di ricerca e soccorso – sostanzialmente, chiunque tenti di entrare data la grave carenza di vie legali e sicure.
Esistono anche le procedure accelerate, applicabili a un gruppo ancora più ampio: persone che sollevano questioni non pertinenti alla protezione internazionale, che fanno dichiarazioni incoerenti, contraddittorie o palesemente false (cosa che può facilmente accadere a chi è appena stato sbarcato da un’operazione di soccorso), che tentano intenzionalmente di ingannare le autorità, che provengono da un paese di origine sicuro, che sono entrate illegalmente o hanno prolungato illegalmente il soggiorno, o che non hanno presentato domanda di asilo il prima possibile. Le eccezioni riguardano le vittime di tortura, stupro o altre forme gravi di violenza psicologica, sessuale o di genere. I minori non accompagnati possono essere esentati, ma solo se non rappresentano una minaccia per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico.
Queste procedure di frontiera si svolgono alla frontiera e quindi, con la finzione giuridica della non-entry, non nel territorio dello Stato membro – ed è così che l’Albania e la sovranità italiana in Albania possono inserirsi in questo schema. A Gjader si svolge la valutazione accelerata completa della domanda: registrazione, presentazione e decisione. Trattandosi di procedura accelerata, dovrebbe durare al massimo 12 settimane – un periodo molto breve per valutare adeguatamente una domanda, ma al contempo molto lungo per essere trattenuti in un sito di detenzione offshore come quello di Gjader.
In caso di rigetto, si entra nella procedura di rimpatrio, anch’essa della durata di 12 settimane: la persona rimane in questo spazio limbo di non-entry in attesa dell’esecuzione del rimpatrio, arrivando così a 24 settimane complessive. Se le 12 settimane non sono sufficienti per eseguire il rimpatrio, si può ricorrere alla Direttiva rimpatri, attualmente fissata a 18 mesi ma che si propone di aumentare a 24 mesi. Sommando procedura accelerata e procedura di rimpatrio, si può arrivare a trattenimenti legali da 24 settimane a potenzialmente un anno e sette mesi.
Vi è un’ulteriore complicazione: se una persona entra attraverso una procedura ordinaria in Italia e nella fase di ammissibilità si decide che la sua domanda non è ammissibile (ad esempio perché le può essere applicato il concetto di paese terzo sicuro), può essere reincanalata in una procedura accelerata di frontiera – e nulla esclude che ciò possa avvenire nei centri albanesi.
Il concetto di paese terzo sicuro è centrale. Le nuove proposte prevedono l’eliminazione dei criteri di collegamento: non sarebbe più necessario avere un legame con un paese terzo sicuro perché tale concetto possa essere applicato o per essere rinviati in quel paese. Si prevede inoltre l’eliminazione dell’effetto sospensivo del ricorso, senza garanzia che la persona non venga allontanata prima della decisione sull’appello.
Fase 2: L’Albania come hub di rimpatrio
A seguito dei ripetuti fallimenti, dei costi dei trasferimenti di ritorno e della frustrazione giudiziaria, il 10 febbraio 2025 il governo italiano ha annunciato l’intenzione di utilizzare i centri come hub di rimpatrio offshore. Un mese dopo, il 10 marzo, la Commissione europea ha presentato la proposta di nuovo Regolamento sui rimpatri (o deportazioni), che consente la possibilità di istituire hub di rimpatrio offshore.
L’articolo 17 della proposta consente di stipulare accordi con paesi terzi per istituire hub di rimpatrio dove le persone possano attendere l’esecuzione del rimpatrio. Il testo attuale prevede: una decisione formale di rimpatrio, l’informazione preventiva alla Commissione, il divieto di trasferimento di minori e famiglie con minori, e il rispetto dei diritti fondamentali e del diritto internazionale. Paradossalmente, le disposizioni della proposta della Commissione sono già più garantiste di quanto avviene con Italia-Albania, dove l’elemento giurisdizionale (considerando il territorio come italiano in Albania) fa sì che il trasferimento sia trattato come interno, evitando conflitti con la direttiva vigente ed eludendo l’obbligo di una decisione formale di rimpatrio.
Il 28 marzo, il Consiglio dei Ministri ha approvato il nuovo decreto per l’uso dei centri; il 1° aprile l’UE ha dichiarato la conformità al diritto europeo; e l’11 aprile si è verificato il primo trasferimento sotto questa nuova funzione: 40 persone, scortate dalla nave in manette. Una persona è stata immediatamente riportata in Italia, tre casi di autolesionismo sono stati segnalati entro due giorni, e entro cinque giorni si riportava che alcune persone erano trattenute in una stanza separata chiusa a chiave, sotto sorveglianza di polizia 24 ore su 24, per aver danneggiato le stanze in segno di protesta.
Il 2 maggio sono state trasferite 50 persone, e il 9 maggio è emersa la notizia che cinque egiziani erano stati deportati direttamente dall’aeroporto di Tirana. Fino a quel momento, chi doveva essere espulso veniva prima trasferito in Italia. In questo caso, un volo charter noleggiato dal Ministero dell’Interno italiano è partito da Roma, ha fatto scalo a Tirana per prelevare le cinque persone e le ha portate al Cairo. L’Italia sostiene che il protocollo lo consenta, ma la compatibilità con il diritto dell’UE è fortemente contestata. Nonostante ciò, il 12 maggio sono state trasferite altre 28 persone.
Il 20 maggio è emersa la notizia di A. B., una persona marocchina che si è suicidata dopo essere stata informata del trasferimento imminente in Albania. Una settimana dopo, altre 28 persone sono state trasferite. Il giorno successivo è emersa la storia di Ibrahima, un giovane detenuto illegittimamente a Gjader per 125 giorni nonostante soffrisse di HIV e problemi di salute mentale, senza adeguato accesso al supporto psichiatrico e ai farmaci necessari. Il 26 giugno sono state trasferite altre 15 persone.
Le forme di resistenza
Nonostante le criticità, si registrano diverse forme di resistenza al protocollo. In primo luogo, giornalisti e ricercatori albanesi e italiani collaborano nel monitoraggio delle operazioni, seguono i trasferimenti, visitano i centri e documentano la dimensione umana di ciò che accade alle singole persone, oltre ad evidenziare i costi dell’operazione.
Gli interventi di avvocati e tribunali che hanno portato ai trasferimenti di ritorno delle persone sono stati fondamentali nel dimostrare l’illegalità delle procedure e nel sottrarre le persone da questa situazione. Parallelamente, alleati politici nel Parlamento Europeo e nei parlamenti nazionali continuano a esercitare pressione, porre domande, chiedere informazioni e mantenere vivo il dibattito a livello politico.
Infine, attivisti e società civile lavorano attivamente per sensibilizzare l’opinione pubblica, esplorare diverse vie di advocacy e contribuire sia alla narrazione della resistenza sia al tentativo di disturbare il funzionamento del protocollo.
