Due importanti decisioni del Consiglio di Stato francese stabiliscono da una parte l’impossibilità di equiparare le frontiere esterne dell’Unione e quelle interne francesi come già chiarito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dall’altra l’illegittimità della motivazione sanitaria legata al pandemia come pretesto per contrarre il diritto di asilo.
Come già rilevato in altri contributi pubblicati su questo sito, il confine italo-francese si conferma un luogo di gravi criticità e di rilevanti violazioni di diritti umani. Tale situazione richiede pertanto un costante monitoraggio, in particolare nell’attuale contesto di emergenza sanitaria, che trae beneficio da uno sguardo alle politiche interne di uno Stato membro quale la Francia, con cui l’Italia non ha in comune solo un confine geografico ma anche una visione della gestione dei flussi migratori sempre più rivolta all’esternalizzazione e all’abbassamento delle tutele garantite ai richiedenti asilo. Risulta pertanto interessante l’analisi di due recenti pronunce del Consiglio di Stato francese, dalle quali possono essere tratti utili spunti interpretativi e applicativi rispetto alla necessità di applicare i diritti e le garanzie previsti dalla normativa europea ai migranti che attraversano la frontiera interna tra due Stati Membri.
Il breve commento che seguirà intende individuare i punti di maggior interesse delle due pronunce, riservandosi al contempo di evidenziare i profili di criticità che permangono nell’approccio seguito dall’autorità francese, superabili soltanto tramite un’interpretazione delle norme secondarie dell’UE alla luce dei diritti fondamentali previsti dalla Carta e dalla Cedu (quali il diritto d’asilo, quello a non subire trattamenti inumani e degradanti e il diritto ad un rimedio effettivo).
La decisione del 27 novembre 2020: il Conseil d’Etat frena l’abbassamento degli standard di protezione
Il 14 dicembre 2018 è entrato in vigore in Francia il decreto del Ministero dell’Interno n. 2018-1159, che ha modificato il Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (di seguito CESEDA) introducendo disposizioni in tema di acceleramento dei tempi di trattazione delle domande di asilo, accoglienza dei richiedenti asilo e contrasto all’immigrazione irregolare. La CIMADE e altre 12 organizzazioni di sostegno e tutela di migranti e rifugiati hanno impugnato il decreto avanti al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento per vizi inerenti al procedimento formale che ha portato alla sua adozione e per incompatibilità delle introdotte disposizioni con il diritto dell’Unione europea e in particolare con le Direttive 2008/115/CE (c.d. Rimpatri), 2013/32/UE (Direttiva Procedure per i richiedenti asilo) e 2013/33/UE (Direttiva Accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati).
La decisione è interessante, in primo luogo, nella misura in cui viene riconosciuta la legittimazione attiva delle associazioni ricorrenti. Inoltre, benché il Consiglio di Stato abbia accolto solo alcuni dei motivi di censura formulati dalle organizzazioni, ha annullato alcune previsioni che avevano inciso negativamente sulle garanzie sostanziali e procedurali per i migranti e richiedenti asilo fermati alla frontiera interna.
Di particolare rilievo, in questo senso, è l’annullamento dell’articolo 2 del Decreto, che aveva modificato il CESEDA prevedendo la possibilità, per la polizia di frontiera, di adottare un provvedimento di rifiuto di ingresso a chiunque fosse stato trovato entro i 10 km dalla frontiera interna in situazione irregolare. Il testo del Decreto mirava, sostanzialmente, ad estendere la disciplina prevista per gli stranieri destinatari del divieto di ingresso notificato alla frontiera esterna anche a quelli fermati in occasione dell’ingresso via terra in Francia. L’impossibilità di equiparare le frontiere esterne dell’Unione e quelle interne era già stata chiarita dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel caso Arib: in quell’occasione i giudici di Lussemburgo avevano statuito che uno Stato Membro non poteva estendere l’eccezione di cui all’articolo 2, co 2 lett.a) della Direttiva Rimpatri (che consente di non applicare la Direttiva ai casi di respingimento alle frontiere esterne dell’Unione) ai casi di cittadini di paese terzi irregolari fermati in prossimità di una frontiera interna, nemmeno nelle ipotesi in cui i controlli tra frontiere interne erano stati ripristinati. La Corte aveva in proposito precisato che la necessità di garantire la sorveglianza delle frontiere non poteva in ogni caso sollevare gli Stati dagli obblighi dettati dalla Direttiva 2008/115/CE. Ne consegue che l’allontanamento dello straniero che si trovi irregolarmente in Francia dopo aver attraversato una frontiera interna deve avvenire in conformità alle procedure e alle garanzie contenute nella Direttiva Rimpatri e che la modifica introdotta dall’articolo 2 del Decreto si poneva in contrasto con tali garanzie.
Invero, pare che il Consiglio di Stato avrebbe potuto delineare con più chiarezza il nucleo di garanzie che devono necessariamente applicarsi allo straniero fermato dopo l’attraversamento della frontiera interna. La pronuncia, in questo senso, pecca di eccessiva vaghezza, limitandosi sostanzialmente a richiamare la sentenza della CGUE del 2019.
Resta il fatto che – come chiarito dalla stessa Corte di Giustizia in altra, più recente, decisione (FMS c. Ungheria, del 14 maggio 2020) – le procedure applicate in frontiera non possono essere condotte con modalità informali e in violazione di diritti fondamentali della persona, quali quello alla libertà personale (che quindi potrà essere limitata solo come estrema ratio) o ad un rimedio effettivo (da cui deriva che i provvedimenti indirizzati agli stranieri devono avere forma scritta, essere motivati in fatto e in diritto e poter essere impugnati avanti un’autorità giurisdizionale). Questi principi, sanciti in relazione a prassi di respingimento e detenzione alle frontiere esterne, non possono non applicarsi anche alle frontiere interne tra gli Stati membri, poiché in entrambi i casi vengono in rilievo i diritti fondamentali delle persone coinvolte.
Ulteriori profili di interesse della decisione del Consiglio di Stato, poi, riguardano la dichiarata l’illegittimità dell’articolo 11 del Decreto, che aveva introdotto la possibilità generalizzata di condurre l’audizione del richiedente protezione detenuto alla frontiera con modalità telematica: secondo il Conseil d’Etat, tale norma si poneva in contrasto con l’articolo 723-6 del CESEDA, che prevede la possibilità di introdurre modalità alternative al colloquio personale solo in casi eccezionali – per distanza geografica o condizioni personali del richiedente protezione – che devono essere dettagliatamente previsti.
Infine, l’autorità amministrativa si è soffermata sulla disciplina dell’accoglienza del richiedente asilo, ritenendo contrarie all’articolo 20 della Direttiva 2013/33/UE alcune delle previsioni introdotte in materia di revoca delle misure. L’articolo 19 del Decreto non aveva infatti previsto che la revoca delle misure potesse essere adottata soltanto previo esame caso per caso della situazione individuale del richiedente asilo e aveva inoltre escluso che tali misure potessero essere ripristinate. L’articolo 20 della Direttiva europea prevede, invece, che in alcuni casi specifici (es. quando il richiedente protezione si sia allontanato dal luogo di residenza senza informare l’autorità, o abbia contravvenuto all’obbligo di presentarsi alle autorità o al colloquio per la domanda di protezione) le condizioni di accoglienza possano anche, alla luce della situazione individuale, essere ripristinate.
La decisione del 8 luglio 2020: la chiusura delle frontiere per motivi sanitari non può giustificare restrizioni all’esercizio del diritto d’asilo
Come noto, la legislazione francese prevede per le domande di protezione presentate alla frontiera una procedura di pre-screening in applicazione della quale l’ingresso nel territorio ‘à titre de l’asile’ è concesso previa valutazione prima facie della domanda di protezione. Ai sensi dell’articolo 213-8-1 CESEDA, infatti, allo straniero che presenta una domanda di protezione alla frontiera può essere rifiutato l’ingresso se la competenza per l’esame della domanda appartiene ad un altro Stato membro in applicazione del Regolamento UE 604/2013 (c.d. Dublino) o se la sua domanda è irricevibile o manifestamente infondata. Secondo quanto prescritto dalla stessa disposizione però, il rifiuto di ingresso per irricevibilità o manifesta infondatezza della domanda di protezione non può essere adottato se non previa consultazione e acquisizione del parere dell’OFPRA (Office francais de protection des réfugiés et des demandeurs d’asile). Il rifiuto di ingresso motivato dalla competenza di un altro Stato membro in applicazione dei criteri Dublino richiede invece la previa attivazione della procedura di ‘presa o ripresa in carico’ con formulazione della relativa richiesta allo Stato membro che si ritiene competente.
Il Conseil d’Etat si è pronunciato sul ricorso di una cittadina della Repubblica Centrafricana entrata in Francia il 14 maggio 2020 accompagnata dal figlio di 5 anni, la quale, fermata dalla polizia di frontiera alla stazione di Mentone sul treno in provenienza da Ventimiglia, ha manifestato la sua intenzione di chiedere la protezione internazionale. Le è stato invece notificato un rifiuto di ingresso senza previa acquisizione del parere dell’OFPRA né attivazione di una procedura Dublino. Nel ricorso, in cui sono altresì intervenute le organizzazioni Anafe, Cimade e Amnesty International France, si chiedeva di ordinare al Ministero dell’Interno l’ammissione della ricorrente sul territorio francese a titolo dell’asilo (o in subordine di prendere contatti con le autorità italiane perché la stessa potesse presentarsi di nuovo al posto di frontiera al fine di presentare una domanda di protezione).
Costituitosi in giudizio, il Ministero dell’Interno ha opposto che il divieto di ingresso può legittimamente essere disposto in caso di “minaccia alla salute pubblica” in conformità a quanto disposto dall’articolo 6 del Codice Schengen e alla luce delle circolari del Primo Ministro del 18 marzo, 15 aprile e 12 maggio 2020, che avevano interdetto l’accesso al territorio francese ai cittadini provenienti da Paesi non membri dell’UE, dello spazio Schengen o del Regno Unito per limitare la propagazione del virus.
Pronunciandosi sulle domande, il Conseil d’Etat ha sancito il fondamentale principio secondo cui le restrizioni introdotte al fine di contenere il virus non possono ostacolare l’esercizio del diritto di asilo, che include necessariamente quello di presentare e fare protocollare la propria domanda, con la conclusione che il rifiuto di ingresso opposto alla ricorrente costituisce una lesione grave e manifestamente illegale del suo diritto d’asilo, definito nella pronuncia come una libertà fondamentale.
Logica conseguenza dell’accertamento di tale illegittima lesione avrebbe dovuto essere la condanna del Ministero convenuto a rimuoverne l’effetto, con la conseguente pronuncia del diritto della ricorrente al reingresso in Francia ‘a titre de l’asile’. È questa l’impostazione seguita dal Tribunale di Roma nell’ordinanza del 18.1.2021, che ha riconosciuto il diritto a fare immediato ingresso in Italia, in applicazione dell’articolo 10 della nostra Costituzione e al fine di chiedere asilo, di un cittadino straniero illegalmente riammesso in Slovenia e poi in Bosnia sulla base dell’accordo Italia-Slovenia.
Il Conseil d’Etat, tuttavia, ritenendo che la ‘procedure en référé’ con cui era stato adito (disciplinata dall’articolo L521-2 del codice di giustizia amministrativa) limitasse il campo della sua valutazione alla perdurante sussistenza di un rischio, ha respinto il ricorso in quanto la ricorrente è nel frattempo stata ricondotta nel territorio italiano, dove si troverebbe nella posizione di presentare una domanda di protezione e dove, si legge nella pronuncia, potrebbe beneficiare della stessa tutela del diritto d’asilo garantita in Francia.
Se la decisione desta perplessità quanto alla mancata rimozione della lesione del diritto di asilo posta in essere dall’autorità di frontiera, non appare assolutamente condivisibile la valutazione fattuale del rischio posta in essere dal supremo giudice amministrativo francese. La circostanza che la ricorrente e il figlio sarebbero stati esposti a una situazione di grande precarietà in Italia, che il Conseil d’Etat non sembra porre in contestazione, in ragione della chiusura del Campo della Croce Rossa è stata infatti ritenuta irrilevante. Sul punto, la decisione appare in contrasto con le cautele prescritte dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo nel caso Tarakhel c. Svizzera, a maggior ragione trattandosi nel caso di specie di un nucleo familiare con la presenza di un minore. Nella nota pronuncia, la Corte EDU aveva preteso dalla Svizzera che, prima di eseguire il rimpatrio di una famiglia afgana in Italia, la stessa ottenesse quantomeno delle garanzie (assicurazioni diplomatiche) da parte dello Stato italiano che il nucleo familiare sarebbe stato trattato nel rispetto degli standard di accoglienza. Se delle garanzie devono essere richieste addirittura nell’ambito della procedura di esecuzione di un provvedimento di trasferimento adottato ai sensi del Regolamento c.d. Dublino, le stesse devono ritenersi tanto più necessarie allorché anche le minime tutele procedurali previste da tale regolamento sono state violate, come è avvenuto nel caso della ricorrente.
L’esigenza di contenere la propagazione del virus giustifica la restrizione del diritto al ricongiungimento familiare dei titolari di protezione internazionale?
È verosimile che i principi enunciati dal Consiglio di Stato nelle due decisioni commentate incideranno sulla decisione del ricorso presentato da diverse organizzazioni a tutela dei diritti dei migranti (tra cui Cimade, Gisti e Anafe) e da quattro ricorrenti individuali, con cui è stata chiesta la sospensione della decisione del Ministero dell’Interno di ordinare ai Consolati aventi sede in Paesi a cui continuano ad essere applicate (apparentemente in violazione delle raccomandazioni del Consiglio dell’UE) restrizioni di ingresso motivate dal contenimento del virus di non registrare o non istruire le domande di visti per ricongiungimento familiare, disciplinati dalla Direttiva UE 2003/86.
In particolare, il principio di diritto contenuto nella decisione di luglio scorso è idoneo a influire sulla statuizione del Consiglio di Stato: se le restrizioni transitorie motivate da motivi di salute pubblica non possono recare pregiudizio all’esercizio del fondamentale diritto d’asilo, le stesse non potrebbero nemmeno essere ritenute idonee a giustificare restrizioni del diritto all’unità familiare, in particolare dei titolari di protezione internazionale.
Si ringraziano Eleonora Celoria e Giulia Vicini per il commento
Per i testi integrali delle decisioni:
Consiglio di Stato – Decisione n. 440756 del 08 luglio 2020
Consiglio di Stato – Decisione n. 428178 del 27 novembre 2020
