Ripristino dei controlli alle frontiere interne e compatibilità con il Codice Frontiere Schengen. In questo articolo riportiamo l’intervento di Christoph Tometten, avvocato con sede a Berlino, che attraverso una disamina di casi di contenzioso in Germania e Francia, illustra le evidenti frizioni tra le prassi introdotte dai Paesi membri e la normativa europea, evidenziando altresì i limiti dei rimedi effettivi per contrastare tali prassi.
Una breve premessa. Non saranno trattate le questioni relative al racial profiling, poiché nella giurisprudenza tedesca esistono già decisioni che stabiliscono la sua illegalità nei controlli frontalieri e in altri contesti. Inoltre, non saranno affrontati i temi dei respingimenti e delle procedure d’asilo, che saranno oggetto della relazione di Meral Zeller. La rilevanza di questo tema è cruciale: se il controllo di frontiera è illegale, non vi è nessuna base legittima per i respingimenti e per qualsiasi altra procedura legale alle frontiere interne, siano essi cittadini UE, cittadini di paesi terzi o rifugiati.
Re-writing Borders – Unmapping the map
L’intervento di Christoph Tometten si è svolto all’evento Re-writing Borders – Unmapping the map organizzato dal Progetto Medea, il 3 al 6 luglio 2025 a Trieste. Con l’obiettivo di riflettere sulle politiche migratorie europee, sulle ricadute per i diritti delle persone straniere e per la tenuta della democrazia, l’evento ha riunito operatori, avvocati e attivisti in supporto alle persone straniere.
Parte degli incontri hanno riguardato le frontiere interne dell’Unione Europea, ormai uno spazio di libera circolazione esclusivo dei cittadini europei o dei cittadini con sembianze somatiche accostabili alla “bianchezza”. Lo abbiamo documentato sin dal 2015 raccontando e contrastando le politiche degli Stati membri che hanno progressivamente ridotto la mobilità delle persone straniere ricorrendo in maniera del tutto sproporzionata a strumenti “eccezionali”, come il ripristino dei controlli di frontiera, o illegittimi, come le riammissioni informali e in generale i respingimenti alle frontiere, attraverso strumenti di advocacy o di analisi giuridica e ad azioni di contenzioso.
Struttura dell’intervento
La trattazione si articolerà nei seguenti punti:
- background normativo, con cenni al vecchio e al nuovo Codice frontiere Schengen;
- il caso “Landespolizeidirektion Steiermark” dinanzi alla Corte di giustizia europea e i contenziosi che hanno preceduto e seguito tale caso in Austria;
- i contenziosi precedenti e in corso in Germania;
- i contenziosi in Francia;
- le sfide e le prospettive future.
Background normativo
L’articolo 3 del Trattato sull’Unione Europea stabilisce che l’Unione europea deve offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone. Questo principio costituisce uno dei fondamenti centrali dell’Unione europea e dovrebbe rappresentare una questione prioritaria per tutti i cittadini e per ogni persona presente sul territorio dell’UE.
Il principio generale dell’assenza di controlli alle frontiere all’interno dell’UE, almeno nell’area Schengen, è ulteriormente specificato nel Codice frontiere Schengen, che stabilisce diverse disposizioni su come questa assenza possa essere attuata nel rispetto della sicurezza pubblica e della salute, lasciando spazio però a specifiche modalità di reintroduzione dei controlli frontalieri secondo criteri precisi e per periodi limitati. Tale disciplina era prevista nel precedente Codice frontiere Schengen e rimane valida nella versione riformata entrata in vigore l’anno scorso.
L’assenza di controlli alle frontiere nell’area Schengen è oggi seriamente compromessa: dal 2015 diversi Stati membri hanno reintrodotto e prolungato i controlli frontalieri. Molti Stati membri, inclusi Austria e Germania, mantengono controlli alle frontiere dal 2015, non a tutti i confini ma almeno su alcuni tratti strategici. Nel caso della Germania, a partire dal confine con l’Austria, i controlli si sono estesi e sono attualmente attivi su tutti i confini terrestri.
Il caso Landespolizeidirektion Steiermark
L’Austria ha reintrodotto e prolungato in maniera ininterrotta i controlli ai confini con Ungheria e Slovenia dal settembre 2015.
Il 29 agosto 2019, il ricorrente è stato sottoposto ad un controllo frontaliero e multato per il rifiuto di esibire il documento d’identità alla polizia di frontiera. La multa di 36 euro ha dato origine a un importante caso giurisprudenziale dinanzi alla Corte di giustizia europea. Il 16 novembre 2019, il ricorrente è stato nuovamente sottoposto a controllo allo stesso confine. In questa seconda occasione, non ha rifiutato di identificarsi, ma ha accuratamente documentato i dettagli del controllo: nome o numero dell’agente, orario preciso e luogo esatto.
Il ricorrente ha successivamente presentato due ricorsi al Tribunale amministrativo della Stiria, competente per quella parte dell’Austria: la prima volta chiedendo l’annullamento della multa, sostenendo che né il diritto dell’Unione né quello austriaco, interpretato alla luce del diritto UE, impongono l’obbligo di esibire la carta d’identità; la seconda volta chiedendo la dichiarazione di illegittimità dei controlli specifici subiti. Si tratta di un meccanismo specifico del diritto austriaco, esistente anche in Germania e probabilmente in altri Stati membri, che consente a un tribunale di verificare la legittimità di una misura di polizia anche quando tale misura ha cessato di avere effetti concreti.
Il Tribunale amministrativo della Stiria ha ritenuto di non poter decidere basandosi esclusivamente sul diritto austriaco e, trattandosi di materia di diritto UE, ha sottoposto una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia europea di Lussemburgo. Le questioni sottoposte riguardavano la liceità dei controlli di frontiera che si protraggono oltre sei mesi ai sensi del diritto UE e, in caso di illegittimità, se la polizia di frontiera possa comunque procedere all’identificazione delle persone.
La Corte di giustizia europea ha affrontato il caso con particolare attenzione, deferendo il caso alla Grande Sezione di 27 giudici e tenendo un’udienza a Lussemburgo. La sentenza ha affermato che, secondo il Codice frontiere Schengen, i controlli di frontiera diventano illegittimi se superano la durata di sei mesi, salvo che non si manifesti una nuova minaccia alla sicurezza pubblica sostanzialmente diversa da quella precedente. La logica è che un periodo di sei mesi offre allo Stato membro il tempo necessario per adottare misure alternative ai controlli alle frontiere per far fronte alla minaccia.
Conseguentemente, il Tribunale amministrativo austriaco ha annullato la multa, condannato l’Austria al pagamento delle spese legali e dichiarato illegali i controlli frontalieri. Nonostante ciò, l’Austria non ha sospeso le pratiche di controllo alle frontiere.
Contenziosi in Germania
La Germania ha introdotto i controlli alle frontiere nel 2015. Lo stesso ricorrente citato in precedenza è stato sottoposto a controllo sul treno vicino a Passau l’11 giugno 2022 mentre viaggiava dall’Austria alla Germania; ha quindi impugnato quel controllo davanti al Tribunale amministrativo di Monaco. Poiché in Germania non è prassi comminare sanzioni ai confini, non era possibile chiedere l’annullamento di una multa.
Il Tribunale amministrativo ha dichiarato il ricorso inammissibile il 31 gennaio 2024 per ragioni procedurali, ritenendo che il ricorrente non avesse dimostrato la probabilità di essere sottoposto a nuovi controlli in futuro. Questa decisione appare discutibile, considerando che il ricorrente viaggia frequentemente attraverso le frontiere internazionali nell’area Schengen e che la Germania mantiene ancora controlli alle frontiere.
Il caso è stato portato in appello dinanzi al Tribunale amministrativo superiore della Baviera, che il 18 marzo 2025 ha dichiarato illegittimo il controllo. La decisione costituisce una vittoria significativa: è una pronuncia di grado relativamente elevato che afferma l’illegittimità del controllo operato nel 2022, pur avendo efficacia vincolante soltanto rispetto a quel singolo episodio.
È pendente un altro procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo di Dresda, promosso da un diverso ricorrente e riguardante i controlli alle frontiere tra Germania e Polonia. Il caso presenta caratteristiche particolari: il ricorrente risiede a Görlitz, città transfrontaliera al confine con la Polonia, e attraversa il valico più volte alla settimana, rendendo irrilevante l’argomento sull’improbabilità di futuri controlli. Il controllo contestato è avvenuto dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice frontiere Schengen, che ha eliminato il requisito della «nuova minaccia» e impone una valutazione più dettagliata del rischio. In questo caso tale valutazione non è stata compiuta, poiché la notifica del prolungamento dei controlli era stata adottata prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice.
Contenziosi in Francia
In Francia esiste un contenzioso contro i controlli alle frontiere con modalità procedurali differenti: le norme processuali francesi permettono ad attori della società civile, come le ONG GISTI e Cimade, di impugnare direttamente la legittimità di un decreto che dispone la reintroduzione o il prolungamento dei controlli alle frontiere. Questo meccanismo procedurale non è previsto in Germania o in Austria, dove è possibile contestare soltanto la legittimità di un controllo specifico e non l’istituto dei controlli nel suo complesso.
Le ONG hanno sollevato ripetutamente ricorsi sulla legittimità dei controlli dinanzi al Conseil d’État nel 2017, 2019, 2022 e 2025. Il Conseil d’État ha però ritenuto che la minaccia terroristica escluda l’applicabilità delle previsioni del Codice frontiere Schengen, motivazione che ha evitato di investire la Corte di giustizia dell’Unione europea. Tale scelta appare problematica: la decisione è sintetica, non affronta in modo articolato i rilievi derivanti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e solleva questioni di conformità al diritto dell’Unione non suscettibili di impugnazione efficace nei tribunali nazionali o europei.
Sfide e prospettive
La situazione francese resta sostanzialmente bloccata: GISTI e Cimade proseguono regolarmente i loro ricorsi, ma è improbabile che il Conseil d’État cambi orientamento a meno che uno Stato membro o il Parlamento europeo non promuova un’azione dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea contro la Francia.
In Austria e in Germania, le impugnazioni relative a controlli frontalieri specifici hanno maggiori possibilità di successo, come dimostrano pronunce di corti superiori; il limite principale è però procedurale: è possibile contestare solo singole misure, i procedimenti sono lunghi (in media almeno un anno e mezzo) e comportano costi. In caso di esito favorevole, lo Stato rimborsa spese processuali e onorari legali; in caso di soccombenza, il ricorrente rischia di dover sostenere le spese, generalmente intorno ai 500 euro per questo tipo di procedimento. Si tratta di un onere significativo per chi chiede giustizia, che spesso ottiene soltanto una dichiarazione di illegittimità dell’azione statale senza ricevere risarcimenti materiali.
