Tribunale di Firenze: l’assegno di maternità comunale va riconosciuto anche alle donne apolidi

Accolto il ricorso presentato da una donna apolide contro il diniego opposto dal Comune di Firenze per mancanza del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti.

Il  Tribunale di Firenze, con ordinanza n. 2940/2011 R.G. depositata il 9 agosto scorso, ha accolto il ricorso anti-discriminazione presentato da una donna dichiarata apolide ai sensi della Convenzione di  New York del 1954 (ratificata in Italia con legge n. 306/62), contro il Comune di Firenze e l’INPS che le avevano negato l’accesso all’assegno di maternità comunale previsto dall’art. art. 66 della legge 23.12.1998, n. 448 (“Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”), poi trasfuso con modifiche nell’art. 74 del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (“Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell’art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53”) .

Tale normativa ha introdotto, infatti,  una prestazione sociale denominata “assegno di maternità”, in favore delle donne residenti, cittadine italiane o comunitarie o in possesso di carta di soggiorno ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 che non beneficiano dell’indennità di cui agli art. 22, 66 e 70 del medesimo testo unico, per ogni figlio nato dal 1 gennaio 2001, o per ogni minore in affidamento preadottivo o in adozione dalla stessa data, qualora il nucleo familiare di cui la donna fa parte si trovi in condizioni di disagio economico, risultante dal possesso di risorse economiche non superiori a determinati valori e calcolati sulla base dell’indicatore della situazione economica (ISE).  L’ importo dell’assegno e il requisito reddituale, per le nascite, gli affidamenti preadottivi e adozioni senza affidamento avvenuti nell’anno 2010, sono i seguenti: L’assegno di maternità (in misura piena) è pari a Euro 311,27 mensili per complessivi Euro 1.556,35 (Euro 311,27X 5 mesi), mentre l’indicatore della situazione economica (I.S.E.) con riferimento ai nuclei familiari con tre componenti non deve essere superiore a Euro 32.448,22. Le modalità applicative per l’erogazione dell’assegno sono state fissate con il D.M. 21.12.2000 n. 452. Ai sensi dell’art. 13 del D.M. n. 452/2000,  la domanda per l’assegno di maternità deve essere presentata, presso il Comune di residenza, nel termine perentorio di sei mesi dalla data di nascita del figlio,  dalla madre legittima o dalla madre naturale che abbia riconosciuto il figlio . Con messaggio INPS  n . 12712 dd. 21/05/2007, l’INPS ha riconosciuto alle cittadine di Paesi terzi titolari dello status di rifugiato politico  il diritto di accedere al suddetto assegno, a prescindere dal possesso della carta di soggiorno,   sulla base del principio di parità di trattamento in materia di assistenza sociale previsto a favore dei rifugiati politici della  Convenzione di Ginevra del 1951, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge n. 95 dd. 14.02.1970. Ministero del Lavoro e INPS non hanno, tuttavia, finora esteso, per via amministrativa, il diritto di accedere al suddetto assegno alle donne apolidi, nonostante l’art. 23 della Convenzione di New York del 28.09.1954 sullo status degli apolidi, ratificata dal nostro Paese, prevede la parita’ di trattamento con i cittadini nazionali in materia di assistenza pubblica.

Ne consegue che il Comune di Firenze ha negato l’accesso al beneficio  alla suddetta donna, che nel corso del 2010 era stata riconosciuta apolide dal Tribunale civile di Firenze, in quanto ella beneficiava soltanto di un permesso di soggiorno di durata biennale e non della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, previsto dalla direttiva n. 109/2003, ne’ era rifugiata politica ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951.

Il giudice del lavoro di Firenze ha accolto il ricorso della donna apolide, sostenuto dagli avvocati dell’antenna territoriale anti-discriminazione ASGI di Firenze, sottolineando che l’esclusione dal beneficio degli apolidi e dei cittadini di Paesi terzi non membri dell’UE a meno che non siano in possesso del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti o siano stati riconosciuti rifugiati politici, e’ in violazione della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo,  nonché del diritto dell’Unione europea, determinando cosi’ l’obbligo per gli enti locali di disapplicare il requisito discriminatorio previsto dalla normativa nazionale .

Il giudice del lavoro del Tribunale di Firenze ha infatti ricordato come l’esclusione dalle prestazioni di assistenza sociale  che costituiscono diritti soggettivi ai sensi della legislazione vigente, dei cittadini stranieri extracomunitari  i quali, pur regolarmente soggiornanti in Italia, non siano in possesso del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, e’ stata oggetto di censura dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 187/2010 per violazione del principio fondamentale di uguaglianza. Il giudice di Firenze ha ricordato come  il giudice delle leggi, con la sentenza  n. 187/2010, ha fatto proprio il principio affermato dalla Corte di Strasburgo (Corte europea dei diritti dell’Uomo, sentenza Koua Poirrez c. Francia, 30 settembre 2003; sentenza Gaygusuz c. Austria, 16 settembre 1996) secondo il quale “soltanto considerazioni molto forti potranno indurre a far ritenere compatibile con la convenzione una differenza di trattamento fondata sulla nazionalità” e ha applicato per la prima volta alle prestazioni assistenziali il principio (già affermato nelle sentenze 306/08 e 11/09) secondo il quale non sono consentite differenze in base alla nazionalità per quanto riguarda il godimento dei diritti fondamentali della persona, e dunque anche in relazione a quelle prestazioni di assistenza sociale che mirano “ a consentire il concreto soddisfacimento dei bisogni primari inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana”.

Secondo il giudice di Firenze, la contrarietà della disposizione dell’art. 74 del d.lgs. n. 151/01 al divieto di discriminazioni di cui all’art. 14 della CEDU impone al giudice nazionale di disapplicare direttamente la norma nazionale, senza necessità di adire il giudice costituzionale per il giudizio di illegittimità costituzionale della normativa interna incompatibile con la fonte di diritto internazionale.

A tali conclusioni, il giudice di Firenze giunge ritenendo che dopo l’entrata in vigore del Trattato europeo di Lisbona, la Convenzione europea dei diritti dell’Uomo abbia conosciuto un processo di “comunitarizzazione” per effetto dell’art. 52  comma 3 della Carta europea dei diritti fondamentali dell’Unione secondo il quale “laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla [CEDU], il significato e la portata degli stessi sono eguali quelli conferiti dalla suddetta convenzione”, nonché dell’art. 6 del  Trattato sull’Unione europea per cui “l’Unione riconosce i diritti, le liberta’ e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”, per cui le disposizioni della Carta debbono trovare applicazione anche da parte degli Stati membri quando questi attuano il diritto dell’Unione europea (art. 51 della Carta).

Secondo il giudice di Firenze, l’assegno di maternità comunale, anche per le sue caratteristiche di diritto soggettivo,  costituisce dunque una prestazione familiare e di sicurezza sociale  ai sensi del Regolamento CEE n. 1408/71 (ora sostituito dal Regolamento CE n. 883/2004) e pertanto e’ soggetta alle norme sulla parita’ di trattamento di cui debbono beneficiare anche gli apolidi per espressa previsione del Regolamento comunitario e comunque viene a ricadere entro l’ambito del principio di non discriminazione richiamato dall’art. 21 della Carta europea e che deve essere interpretato alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo per effetto dell’art. 52 della Carta stessa.

Le conclusioni del giudice di Firenze, sebbene apprezzabili, appaiono ignorare come la Corte Costituzionale, anche dopo l’entrata in vigore del Trattato europeo di Lisbona, con le sentenze n. 80 e  113/2011, abbia ribadito che “le norme della CEDU – nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per dare a esse interpretazione e applicazione (art. 32, paragrafo 1, della Convenzione) – integrino, quali «norme interposte», il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 1 del 2011; n. 196, n. 187 e n. 138 del 2010; n. 317 e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008 […] Prospettiva nella quale, ove si profili un eventuale contrasto fra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice comune deve verificare anzitutto la praticabilità di una interpretazione della prima in senso conforme alla Convenzione, avvalendosi di ogni strumento ermeneutico a sua disposizione; e, ove tale verifica dia esito negativo – non potendo a ciò rimediare tramite la semplice non applicazione della norma interna contrastante – egli deve denunciare la rilevata incompatibilità, proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento all’indicato parametro”.

Ugualmente, il riferimento alle norme sulla parita’ di trattamento in materia di prestazioni di sicurezza sociale di cui al Regolamento CEE n. 1408/71 non appare pienamente corretto, in  quanto l’applicazione di detto strumento di diritto dell’Unione europea ai cittadini di Paesi terzi, inclusi i rifugiati e gli apolidi, anche dopo le integrazioni di cui al Regolamento CE n. 859/2003, resta comunque limitato alle situazioni che non siano ”puramente interne” ad uno Stato membro (art. 1 reg. n. 859/2003), escludendo dunque  dalla sua portata applicativa  quelle persone che non abbiano circolato in almeno due Paesi membri dell’Unione europea. Si rammenta, in proposito, la sentenza della Corte di Giustizia europea nel caso Khalil c. Germania del 11.10.2001 (cause riunite C-95/99, C-98/99, C-180/99), ove era in discussione la domanda di talune prestazioni familiari formulata al competente ente tedesco da parte di alcuni rifugiati politici e apolidi e come tali, ricompresi nel campo di applicazione soggettivo del regolamento n. 1408/71. La Corte di Giustizia riconobbe l’infondatezza del riferimento al regolamento n. 1408/71 in ragione del fatto che i richiedenti, pur a pieno titolo, inclusi nell’ambito applicativo ratione personae del regolamento quali rifugiati o apolidi, si erano stabiliti direttamente in Germania provenendo dai rispettivi Paesi di origine, senza avere successivamente circolato all’interno dell’Unione europea.

Pertanto, si ritiene che sarebbe stata maggiormente corretta, piuttosto che  l’immediata disapplicazione della normativa nazionale in materia di assegni familiari comunali in contrasto con gli artt. 3 e 117 c. 1 della Costituzione per la violazione della Convenzione europea sui diritti dell’Uomo, il rinvio al giudizio della Corte costituzionale per l’evidente illegittimita’ costituzionale della suddetta normativa, anche in relazione agli obblighi scaturenti dall’adesione e ratifica della Convenzione ONU sullo status degli apolidi.

Tribunale di Firenze, sezione lavoro, ordinanza n. 2940/2011 dep. il 09.08.2011

Commento a cura di Walter Citti, del servizio di supporto giuridico contro le discriminazioni etnico-razziali e religiose. Progetto ASGI con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS.

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