L’UE ha utilizzato la liberalizzazione dei visti come leva per far adottare alla Serbia riforme su immigrazione e controllo delle frontiere, trasferendo responsabilità sui paesi balcanici.
Il concetto di “paese terzo sicuro” è stato applicato in modo sistematico e senza valutazione individuale fino a quando due casi comunicati dalla Corte EDU (A.K. e M.H. c. Serbia) non hanno indotto le autorità ad abbandonare questa prassi. Il nuovo Patto UE rischia di reintrodurre dinamiche simili.
Sul terreno, la situazione è critica: solo 4 campi su 18 sono operativi, si registrano respingimenti violenti, morti per negligenza, e una progressiva invisibilizzazione dei migranti. Frontex opera ormai anche ai confini con paesi extra-UE, mentre i fondi europei per il controllo migratorio alimentano spesso apparati repressivi nei paesi terzi.
Angela Perego: studentessa di Giurisprudenza presso Università degli Studi di Milano, giornalista pubblicista con uno studio approfondito del contesto balcanico e serbo e delle politiche di esternalizzazione.
Stakoza Ahmed – No Name kitchen: attivista del collettivo con esperienza sul campo in Serbia e diverse esperienze presso varie frontiere europee.
Re-writing Borders – Unmapping the map
L’intervento di Angela Perego e Stakoza Ahmed è stato parte dell’evento Re-writing Borders – Unmapping the map organizzato dal Progetto Medea, il 3 al 6 luglio 2025 a Trieste. Con l’obiettivo di riflettere sulle politiche migratorie europee, sulle ricadute per i diritti delle persone straniere e per la tenuta della democrazia, l’evento ha riunito operatori, avvocati e attivisti in supporto alle persone straniere.
Parte degli incontri hanno riguardato le frontiere interne dell’Unione Europea, ormai uno spazio di libera circolazione esclusivo dei cittadini europei o dei cittadini con sembianze somatiche accostabili alla “bianchezza”. Lo abbiamo documentato sin dal 2015 raccontando e contrastando le politiche degli Stati membri che hanno progressivamente ridotto la mobilità delle persone straniere ricorrendo in maniera del tutto sproporzionata a strumenti “eccezionali”, come il ripristino dei controlli di frontiera, o illegittimi, come le riammissioni informali e in generale i respingimenti alle frontiere, attraverso strumenti di advocacy o di analisi giuridica e ad azioni di contenzioso.
Il processo di liberalizzazione dei visti e il suo ruolo nel plasmare il diritto dell’immigrazione serbo
L’esternalizzazione opera non solo attraverso l’applicazione fisica dei controlli di frontiera, ma anche attraverso il modellamento dei quadri giuridici. Il processo di liberalizzazione dei visti è stato particolarmente importante nell’influenzare la legislazione serba in materia di immigrazione e asilo.
Dopo la disintegrazione della Jugoslavia, i cittadini dei nuovi Stati balcanici emergenti costituivano una proporzione significativa dei richiedenti asilo nei paesi dell’Europa occidentale. Il controllo dei movimenti verso l’UE e verso gli Stati membri divenne una priorità chiave, ancor prima dell’emergere della rotta balcanica e degli eventi del 2015. Inizialmente, tali misure di controllo erano dirette principalmente ai cittadini dei cosiddetti paesi dei Balcani occidentali.
Questi paesi furono inseriti in una lista nera Schengen, un elenco di paesi terzi i cui cittadini devono possedere un visto per attraversare le frontiere esterne dell’UE. Insieme alla prospettiva di adesione all’UE, il processo di liberalizzazione dei visti divenne uno strumento potente nelle mani dell’UE per incentivare questi paesi ad adottare riforme, sia a livello legislativo che istituzionale, nel campo dell’immigrazione. Ciò si realizzò attraverso l’istituzione di tabelle di marcia specifiche per paese, che stabilivano i requisiti che la Serbia doveva soddisfare in cambio della liberalizzazione dei visti.
Questo processo era strettamente legato alla preparazione per l’adesione all’UE. Durante questo periodo, la Serbia iniziò a introdurre leggi e regolamenti in questo campo, tra cui una legge sui documenti di viaggio, una legge sulla protezione dei confini di Stato, la prima legge sull’asilo nel 2007 e una legge sulla gestione dell’immigrazione nel 2012. Ciò dimostra come l’UE abbia utilizzato la condizionalità, in questo caso condizionalità positiva, come parte della sua strategia di esternalizzazione nei Balcani occidentali: offrendo benefici in cambio dell’adozione di riforme e politiche sul controllo delle frontiere e sulla gestione dell’immigrazione, con l’obiettivo finale di trasferire maggiore responsabilità su questi paesi, e sulla Serbia in particolare, per il controllo delle frontiere esterne dell’UE.
Pressione sulle politiche dei visti della Serbia
Un altro modo in cui l’UE continua a controllare i movimenti verso gli Stati membri è esercitando pressione sulla Serbia riguardo alle sue politiche dei visti verso i paesi di origine di molte persone che successivamente chiedono asilo nell’UE. Ad esempio, nei rapporti sui progressi che la Commissione europea pubblica annualmente per monitorare i progressi della Serbia verso l’adesione all’UE, la Commissione ha ripetutamente sottolineato che le politiche dei visti della Serbia non erano allineate con quelle dell’UE.
Nel 2022, si è verificato un aumento degli arrivi di persone da paesi come Cuba, Burundi, India e Turchia. Queste persone volavano direttamente a Belgrado a causa della politica dei visti della Serbia nei confronti dei paesi che non avevano riconosciuto l’indipendenza del Kosovo. Dopo che l’UE ha evidenziato il disallineamento di queste politiche, la Serbia ha infine abolito alcune esenzioni dai visti nell’ottobre 2022 per i cittadini di Tunisia e Burundi, e nel dicembre 2022 per i cittadini di Guinea-Bissau, India, Cuba e Bolivia.
La prima legge sull’asilo e il concetto di paese sicuro
La prima legge sull’asilo fu adottata nel 2007, segnando l’inizio di un sistema di asilo indipendente in Serbia. In precedenza, la Serbia concedeva la protezione internazionale su base ad hoc, affidandosi all’UNHCR per condurre le procedure di asilo. Sebbene la maggior parte delle disposizioni della nuova legge fosse allineata con l’acquis dell’UE, vi erano diverse carenze nella pratica, in particolare per quanto riguarda l’applicazione del concetto di paese terzo sicuro.
Questo concetto veniva applicato sulla base di una lista adottata dal governo nel 2009, portando la maggior parte delle domande ad essere respinte per motivi procedurali. Le domande venivano dichiarate inammissibili senza alcuna valutazione nel merito, con conseguenti tassi di riconoscimento estremamente bassi nei primi anni successivi all’assunzione da parte del governo della gestione della procedura di asilo.
La lista governativa era molto ampia e includeva tutti i paesi confinanti. L’ufficio asilo applicava il concetto di paese sicuro a tutti i richiedenti asilo che avevano transitato attraverso questi paesi, senza valutare i casi individuali, senza garantire tutele contro il refoulement, e senza verificare se quelle persone avrebbero avuto accesso effettivo alla protezione nei cosiddetti paesi sicuri. Per molti anni, né la Commissione Asilo, l’organo di seconda istanza nella procedura di asilo, né il Tribunale Amministrativo hanno colto l’opportunità di contestare queste decisioni o criticare l’applicazione di questo concetto.
Nel 2011 e nel 2012 non ci furono decisioni positive riguardanti lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria. Questa applicazione viziata del principio del paese sicuro portò l’UNHCR nell’agosto 2012 a concludere che il sistema di asilo della Serbia mancava delle risorse necessarie per fornire protezione contro il refoulement. Di conseguenza, l’UNHCR raccomandò che la Serbia non fosse considerata un paese sicuro e sollecitò gli Stati a non rinviare i richiedenti asilo in Serbia.
La legge del 2018 sull’asilo e l’influenza dei casi della Corte europea dei diritti dell’uomo
Nel 2012, alla Serbia fu concesso lo status di paese candidato per l’adesione all’UE. Il Capitolo 24 fu aperto nel 2016 e, per allinearsi all’acquis dell’UE, nel 2018 fu introdotta un’altra legge sull’asilo: la Legge sull’asilo e la protezione temporanea. A seguito dell’introduzione di questa legge, vi furono alcuni cambiamenti nell’applicazione del principio del paese sicuro. La nuova legge abolì la lista governativa e introdusse la necessità di una valutazione individualizzata.
Secondo i professionisti del settore, il cambiamento di approccio riguardante l’applicazione di questo principio iniziò effettivamente con la comunicazione alla Serbia di due casi da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo: A.K. c. Serbia e M.H. c. Serbia.
Il primo caso riguardava un cittadino sudanese che aveva transitato attraverso Turchia, Grecia e Macedonia del Nord prima di entrare in Serbia. Aveva tentato di chiedere asilo sia in Turchia che in Grecia, ma era stato impedito dalle autorità di polizia. Non era nemmeno stato in grado di presentare domanda di asilo in Macedonia del Nord. Il secondo caso riguardava un cittadino siriano che aveva seguito lo stesso percorso. Era stato anche respinto dalla Croazia e aveva tentato di entrare nella procedura in Ungheria, ma era stato sottoposto a un’espulsione informale verso la Serbia, dove aveva espresso l’intenzione di chiedere asilo.
In entrambi i casi, le domande di asilo furono considerate inammissibili sulla base del principio del paese sicuro. Le autorità serbe si limitarono a notare che la Macedonia del Nord era inclusa nella lista governativa e conclusero che i richiedenti non avevano dimostrato che la Macedonia del Nord non fosse sicura nei loro casi individuali. Entrambi i richiedenti rischiavano l’espulsione, ma la Corte europea dei diritti dell’uomo indicò misure provvisorie ai sensi della Regola 39, chiedendo che non fossero espulsi mentre i procedimenti erano in corso. Entrambi presentarono ricorsi ai sensi dell’Articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, sostenendo che avrebbero subito trattamenti inumani e degradanti se rimpatriati forzatamente in Macedonia del Nord, nonché un rischio di refoulement a catena verso Grecia e Turchia, e infine verso i loro paesi di origine.
Dopo che questi casi furono comunicati alla Serbia, l’ufficio asilo smise di fare affidamento sul concetto di paese sicuro, portando a un aumento delle decisioni basate sul merito dei casi individuali. Il numero di respingimenti per inammissibilità scese da 47 nel 2017, diminuendo fino a quando il concetto non fu più applicato nel 2022, 2023 e 2024.
Preoccupazioni riguardo al nuovo Patto UE su migrazione e asilo
La domanda sorge spontanea: cosa accadrà ora con il nuovo Patto dell’UE? La Commissione europea ha proposto emendamenti al concetto di paese sicuro nell’ambito del nuovo Regolamento sulla procedura di asilo. Gli Stati membri potrebbero essere autorizzati a rimuovere i criteri di collegamento, e il transito attraverso un paese terzo sarebbe considerato un collegamento sufficiente. È stata inoltre proposta la rimozione dell’effetto sospensivo automatico dei ricorsi presentati contro i rigetti basati sul concetto di paese sicuro. Inoltre, il nuovo Regolamento sulla procedura di asilo ha già ampliato i criteri per designare un paese terzo come sicuro.
Ciò potrebbe potenzialmente portare a una situazione simile a quella precedentemente osservata in Serbia. Questa proposta è chiaramente un altro tentativo di esternalizzare la responsabilità per i richiedenti asilo verso i paesi balcanici. Potrebbe portare a rimpatri incentivati verso la Serbia e altri paesi balcanici. Se l’UE spingesse per l’allineamento a questo quadro rivisto del paese sicuro, ciò potrebbe anche portare a una regressione nella qualità del sistema di asilo serbo. Attualmente, lo sviluppo positivo è che il principio del paese sicuro non viene più applicato, e i casi vengono effettivamente decisi nel merito, anche se il tasso di riconoscimento rimane molto basso.
Procedure di frontiera e accelerate
La Legge sull’asilo e la protezione temporanea del 2018 ha introdotto anche la possibilità di condurre procedure accelerate e di frontiera, ancora una volta per allinearsi al quadro dell’UE. Fortunatamente, ad oggi, le procedure accelerate sono raramente utilizzate; non ci sono stati casi nel 2023 o nel 2024. Anche le procedure di frontiera non vengono condotte, nonostante l’apertura di due nuove strutture di detenzione vicino ai confini con Romania e Bulgaria.
La ragione ufficiale addotta per non condurre queste procedure è che, nonostante la ristrutturazione e l’ampliamento del terminal all’aeroporto Nikola Tesla di Belgrado, inclusa la costruzione di aree di trattenimento per le persone respinte all’ingresso e i richiedenti asilo che sarebbero soggetti alle procedure di frontiera, i locali sono ancora considerati inadeguati per soggiorni prolungati. Tuttavia, le ONG suggeriscono che probabilmente questa non è la vera ragione. Piuttosto, manca la volontà delle autorità di applicare queste disposizioni. Si presume che le persone lasceranno presto il paese, poiché molti considerano la Serbia solo un paese di transito. È semplicemente più facile per le autorità far entrare le persone nella procedura regolare, rilasciare i certificati di registrazione e indirizzare le persone verso i centri di asilo e accoglienza, sperando che nel frattempo se ne vadano.
La domanda rimane: cosa accadrà con l’introduzione del nuovo Patto dell’UE? Ci sarà pressione da parte dell’UE affinché la Serbia inizi effettivamente a condurre procedure di frontiera e accelerate?
Esternalizzare la violenza: la realtà sul campo
Quando si discute della Serbia nel contesto dell’esternalizzazione, la conversazione riguarda fondamentalmente l’esternalizzazione della violenza, il tenere le persone lontane dall’Europa e delegare l’applicazione violenta ad altri luoghi. All’inizio del 2025, è stato raggiunto un accordo tra Serbia e UE per la presenza di Frontex non solo ai confini con l’UE, ma anche ai confini con Macedonia del Nord e Bosnia. Questo rappresenta un modello più ampio in cui l’UE paga i paesi per fare ciò che vuole tenere lontano dal proprio territorio. Questo non è un caso unico della Serbia; si estende a numerosi paesi. L’Egitto, ad esempio, riceve miliardi di euro all’anno per finanziare il controllo delle frontiere e per finanziare il regime.
C’è una certa ironia nella designazione dei paesi terzi sicuri. Se si vuole capire quali paesi sono veramente insicuri, bisogna guardare ai paesi che l’UE designa come paesi terzi sicuri. Una volta che la Serbia è considerata un paese terzo sicuro ai sensi del nuovo Patto, quella stessa designazione è un indicatore di quanto le condizioni siano effettivamente insicure.
Violenza fisica alle frontiere
Partendo dal confine stesso, ci sono resoconti quotidiani di respingimenti estremamente violenti. Questi includono l’uso di armi da fuoco, manganelli, bastoni di metallo e coltelli letteralmente puntati alla gola delle persone. Le persone sono costrette a spogliarsi e a saltare in fiumi estremamente freddi, a volte morendo di conseguenza. Solo nell’anno in corso, circa 20 persone sono morte nel fiume.
Oltre alla violenza fisica diretta, le persone muoiono per negligenza. A Sjenica, solo negli ultimi cinque mesi, tre persone sono morte nel campo, alcune per mancanza di assistenza sanitaria. Una persona è morta perché non le è stato permesso di entrare nel campo; ha dormito fuori nella neve e dopo alcuni giorni è morta. Nessuna ambulanza è arrivata; era già morta. Un’altra persona è morta perché essenzialmente non ha mangiato per un mese nel campo, poiché il cibo era di qualità così scarsa da non poter essere consumato. Ha chiesto un’ambulanza per letteralmente giorni, non ore, e non è mai arrivata.
Anche nella morte, le persone che muoiono lì vengono sepolte senza nome, senza identità. Il tentativo è di cancellare le persone, non solo di tenerle lontane. Vengono già tenute lontane all’interno del paese stesso, spinte via dalle città. La maggior parte dei campi si trova estremamente lontano da qualsiasi servizio pubblico, costringendo le persone a camminare per lunghe distanze anche solo per le necessità di base.
Il nuovo Patto e la mercificazione delle vite umane
Questo non è un caso unico della Serbia, e con il nuovo Patto è destinato a peggiorare, poiché essenzialmente legalizza ulteriormente queste pratiche. I paesi dell’UE stanno letteralmente proponendo di pagare migliaia di euro ai paesi che si rifiutano di ricevere le persone in movimento. Offrono di pagare 20.000 euro a persona, vendendo effettivamente vite umane sotto la maschera della gestione delle migrazioni.
Gli effetti di questo finanziamento sulle comunità locali sono significativi. Prendendo l’Egitto come esempio, tutto il denaro che l’Egitto ha ricevuto per il controllo delle frontiere è stato in definitiva speso per la repressione: armare la polizia e l’esercito, finanziare sparizioni forzate di persone per giorni, settimane e mesi, e costruire nuove prigioni. Fino al 2016, c’erano circa 40 prigioni in Egitto. Dal 2016 in poi, quando sono iniziati gli accordi tra l’UE e il regime egiziano, quel numero è cresciuto fino a 84 prigioni, tutte costruite sul modello dell’UE.
Fino al 2016, il movimento migratorio dall’Egitto verso l’Europa era significativo. Da quando sono iniziati gli accordi, si è spostato verso Libia e Tunisia, poiché i finanziamenti per il controllo delle frontiere, sia in denaro che in strumenti e personale, sono stati dispiegati. La presenza di Frontex è visibile in tutta la Serbia. Raccogliendo testimonianze, le persone riferiscono di vedere i loghi di Frontex al confine con la Bosnia e con la Macedonia del Nord, quest’ultima non fa nemmeno parte dell’UE. Lo stesso vale ora in Egitto, dove è facile trovare personale di Frontex in Libia o in Egitto.
Chiusura dei campi e invisibilizzazione dei rifugiati
Dei 18 campi con capacità nel territorio della Serbia, attualmente solo quattro sono funzionanti: due centri di asilo, uno a Sjenica nel sud estremo e un altro a Obrenovac vicino a Belgrado, e due centri di accoglienza nel sud estremo al confine con la Macedonia del Nord. Questa pratica di chiusura dei campi è iniziata alla fine del 2023.
Le statistiche sono davvero allarmanti. Secondo i dati disponibili, nei primi cinque mesi circa 9.000 persone sono entrate in Serbia, mentre nei campi statali solo 189 si sono registrate per l’asilo, e solo 59 sono riuscite effettivamente a presentare domanda di asilo. Chiudere i campi e rendere le persone invisibili è una strategia deliberata che viene attuata. Senza la possibilità di accedere all’alloggio, alla protezione sociale o all’assistenza umanitaria di base, le reti di trafficanti si sono adattate per operare con modalità completamente diverse: in auto, in appartamenti a Belgrado e in altre città. È diventato molto difficile incontrare le persone al di fuori di queste reti.
Anche coloro che vengono respinti dall’Ungheria non sono visibili. Vengono portati direttamente nel sud estremo. Il giorno stesso dopo, pagano nuovamente le tariffe dei trafficanti per tentare un altro attraversamento. In questo modo, il sistema finanzia solo i trafficanti e spinge le persone verso canali illegali.
Pressione della polizia, libertà di movimento e presenza di Frontex
Il più grande cambiamento osservato dal 2023 fino ad ora è stato il significativo aumento della pressione della polizia, in particolare sulla libertà di movimento. Nel 2021, i rifugiati potevano spostarsi dai campi ai centri cittadini; ora, non si vede più nessuno. Questo ha avuto un impatto anche sulle comunità locali. Economicamente, era vantaggioso per le città a causa dei tassisti, degli hotel e di altri servizi, ma molto è cambiato.
Per quanto riguarda Frontex, sono molto presenti nel territorio della Serbia. Nel nord, ciò che è stato osservato è che quando la polizia serba lavora insieme a Frontex in squadre, i rifugiati riferiscono che la violenza è in qualche modo meno presente. Erano abituati alla corruzione e alla violenza della polizia serba in quell’area, ma la presenza di Frontex sembra moderare questo fenomeno, anche se non del tutto.
Il personale di Frontex proviene da Polonia, Germania, Austria e Italia. La polizia austriaca è più presente nel sud, mentre il personale tedesco, polacco e italiano è nel nord. I cittadini serbi spesso vogliono chiedere chi siano questi poliziotti stranieri e perché siano lì. In passato, i media, il discorso pubblico e i politici criminalizzavano rifugiati e migranti, creando l’equazione che migranti uguale criminali nella mente pubblica. Ora, le persone vedono la polizia invece dei migranti, e tutto sembra essere sotto controllo. Non c’è molta discussione pubblica sugli impatti del patto sull’immigrazione dell’UE. Quando succede qualcosa, le organizzazioni che monitorano l’asilo possono osservare certi sviluppi, ma il pubblico serbo non è ancora particolarmente preoccupato.
Reti di traffico, relazioni con la comunità e altri flussi migratori
Il contesto è in qualche modo diverso nel nord del paese, dove il traffico è stato significativamente potenziato. Nel 2020, 2021, 2022 e 2023, ci sono stati letteralmente scontri tra diverse bande di trafficanti per i territori attraverso i quali passare verso l’Ungheria. Ci sono stati diversi casi di omicidi tra trafficanti. Questo ha creato un’enorme tensione nel nord del paese, e la popolazione locale aveva paura.
Tuttavia, parlando dell’intero paese e della comunità, l’impressione generale, confermata attraverso la ricerca, è che c’è comprensione riguardo ai rifugiati e alle ragioni per cui le persone partono. C’è una certa solidarietà, anche se non necessariamente dimostrata attraverso atti concreti. Almeno, c’è la comprensione che queste persone non partono per ragioni economiche o con cattive intenzioni.
La Serbia sperimenta anche altri flussi migratori significativi. Ci sono lavoratori; quest’anno, 100.000 lavoratori sono arrivati o arriveranno in Serbia. C’è anche una grande comunità russa, circa 45.000 russi che sono arrivati dall’inizio della guerra in Ucraina e che stanno restando. Un piccolo numero di loro, non abbastanza significativo da menzionare statisticamente, sta chiedendo asilo, ma la maggior parte sta cercando di regolarizzare il proprio soggiorno tramite l’acquisto di proprietà, tramite il lavoro, che è il metodo più comune, o tramite l’istruzione. Inoltre, ci sono circa 20.000 ucraini che sono stati costretti a lasciare il loro paese.
