La riforma del codice Frontiere Schengen non produce effetti significativi solo sulle frontiere interne. Anche le frontiere esterne in maniera differente a seconda dei contesti geopolitici vedranno il prodursi di effetti impattanti sulla condizione delle persone in movimento verso l’area Schengen. Sebbene il codice riformato non disciplini e regolamenti il possibile ricorso a misure derogatorie del Sistema Comune Europeo di Asilo, i richiami alla disciplina introdotta in tema di strumentalizzazione della migrazione contenuta in altri strumenti UE crea una sorta di linea di continuità tra il rafforzamento delle misure di sorveglianza alla frontiere esterne e il tema, per l’appunto, della strumentalizzazione dei migranti. Emblematico in questo senso è l’esperienza già sperimentata dalla Polonia in relazione alla crisi politica con la Bielorussia
Tomasz Pietrzak lavora presso Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, l’Associazione per l’Intervento Legale con sede a Varsavia. L’ONG è coinvolta nella “cosiddetta” crisi umanitaria polacco-bielorussa sin dall’inizio nel 2021, iniziata con il caso RA contro Polonia, che riguardava un gruppo di 32 cittadini afghani rimasti per oltre una settimana in un territorio presumibilmente polacco o sulla linea di demarcazione tra Polonia e Bielorussia. I legali della Associazione sono stati coinvolti in questo caso e da quel momento lavorano costantemente in quest’area.
Re-writing Borders – Unmapping the map
L’intervento di Tomasz Pietrzak è stato parte dell’evento Re-writing Borders – Unmapping the map organizzato dal Progetto Medea, il 3 al 6 luglio 2025 a Trieste. Con l’obiettivo di riflettere sulle politiche migratorie europee, sulle ricadute per i diritti delle persone straniere e per la tenuta della democrazia, l’evento ha riunito operatori, avvocati e attivisti in supporto alle persone straniere.
Parte degli incontri hanno riguardato le frontiere interne dell’Unione Europea, ormai uno spazio di libera circolazione esclusivo dei cittadini europei o dei cittadini con sembianze somatiche accostabili alla “bianchezza”. Lo abbiamo documentato sin dal 2015 raccontando e contrastando le politiche degli Stati membri che hanno progressivamente ridotto la mobilità delle persone straniere ricorrendo in maniera del tutto sproporzionata a strumenti “eccezionali”, come il ripristino dei controlli di frontiera, o illegittimi, come le riammissioni informali e in generale i respingimenti alle frontiere, attraverso strumenti di advocacy o di analisi giuridica e ad azioni di contenzioso.
Strumentalizzazione e sospensione del diritto di asilo: un quadro normativo ambiguo
Nel mese di febbraio il Parlamento polacco ha votato per la sospensione del diritto di richiedere asilo in una particolare area del confine polacco-bielorusso. La legge sulla concessione di protezione agli stranieri è stata modificata e il principio di strumentalizzazione è stato incorporato nella normativa. Questa definizione di strumentalizzazione è importante perché, come vedremo più avanti, è più ampia di quella contenuta nel diritto dell’UE.
Nel diritto nazionale attualmente in vigore in Polonia, la strumentalizzazione implica uno Stato o un’altra entità che consente agli stranieri di attraversare il confine esterno, in particolare utilizzando violenza contro i funzionari e i soldati dello Stato, o distruggendo le infrastrutture di confine. Questo comportamento può comportare la destabilizzazione della situazione interna. Come potete vedere, la definizione è molto poco chiara, molto vaga, ed è valutata arbitrariamente dai politici responsabili dell’attuazione di questa legge quando si verifica una strumentalizzazione.
La procedura di sospensione del diritto di asilo è uno stato di emergenza de facto, che è incostituzionale. Il diritto di richiedere asilo è uno dei diritti fondamentali inclusi nella prima sezione della Costituzione polacca, e questa sezione può essere sospesa solo sulla base di una legge collegata a uno stato di emergenza. Uno stato di strumentalizzazione non è uno stato di emergenza ufficiale.
Ciononostante, è stato introdotto per un periodo temporaneo di 60 giorni, su richiesta del Ministero degli Interni, dal Consiglio dei Ministri. Dopo la scadenza di questo periodo di 60 giorni, può essere prorogato per altri 60 giorni, ma solo con il consenso del Sejm, la camera bassa del Parlamento polacco. Infatti, e questo è ciò che sta accadendo proprio ora, può essere prorogato per un periodo indefinito. Ogni 60 giorni, il ministro presenta una richiesta al Consiglio dei Ministri, e il Consiglio dei Ministri presenta l’atto al Parlamento, e nell’attuale situazione politica, il Parlamento lo accetta all’unanimità.
Quando può essere introdotto? Se si verifica una strumentalizzazione, se c’è una minaccia seria e reale. Chi lo valuta? Nessuno lo sa. E solo se altre misure non sono sufficienti per eliminarla. La domanda è: quali altre misure sono insufficienti per eliminarla? Quali altre misure sono state adottate per prevenire la situazione e prevenire l’uso del metodo più severo, che è la sospensione dell’asilo in quest’area? È totalmente poco chiaro.
Il gap tra eccezioni formali e realtà applicativa
Sappiamo che entro questo periodo di 60 giorni, durante il periodo di sospensione, la guardia di frontiera non accetta né la domanda di protezione internazionale né la dichiarazione di intento di presentare tale domanda. Tuttavia, ci sono eccezioni, e queste eccezioni sono piuttosto ampie: minori non accompagnati, donne in gravidanza, persone che possono richiedere trattamenti speciali a causa della loro età o salute.
Vorrei attirare la vostra attenzione sui punti quattro e cinque. Il punto quattro si riferisce a una persona nei cui confronti vi sono circostanze che, secondo il parere dell’organo della guardia di frontiera, possono chiaramente indicare che è a rischio reale di subire gravi danni nel paese da cui è arrivata direttamente sul territorio della Polonia. Ciò significa che quasi tutti possono essere trattati in questo modo eccezionale. La domanda è: perché nessuno è trattato in questo modo?
Il punto cinque si applica ai cittadini della Bielorussia che richiedono asilo in modo irregolare, non sul territorio della Polonia ma ai valichi di frontiera o all’ambasciata, o attraversando i confini in modo irregolare e poi richiedendo asilo. Dalla nostra esperienza pratica, vediamo che la legge non conta. È politica. Secondo queste eccezioni, quasi tutti coloro che attraversano il confine e vengono fermati direttamente dopo l’attraversamento potrebbero essere trattati in questo modo eccezionale. Tuttavia, vediamo che persone che sono saltate dal recinto al confine e hanno gambe e braccia rotte vengono ricoverate in ospedale e poi respinte in Bielorussia dopo l’ospedalizzazione. Di fatto, l’eccezione non funziona.
Militarizzazione del confine: zone proibite, impunità e barriere fisiche
La Polonia ha anche introdotto una zona temporanea di divieto di ingresso, anch’essa incostituzionale. Si tratta di una parte del paese il cui ingresso è vietato. È introdotta in modo simile alla sospensione dell’asilo: la necessità di garantire la sicurezza o l’ordine pubblico, e se c’è un rischio giustificato di commettere atti vietati, viene introdotto un divieto temporaneo che può essere esteso indefinitamente sul confine esterno. Questo è qualcosa che abbiamo sperimentato fin dall’inizio, dal 2021. C’è stato un breve periodo in cui la zona temporanea di divieto di ingresso non era applicata, ma ora è ancora riapplicata.
Un’altra misura che è stata recentemente introdotta dopo il cambio di governo nel 2023 – abbiamo avuto un cambio di governo ma non abbiamo ipotizzato che il cambiamento avrebbe portato una legislazione più restrittiva del governo precedente. Infatti, abbiamo una depenalizzazione dell’uso delle armi. Come potete vedere, un agente di polizia, una guardia di frontiera o un soldato della polizia militare non commette reato se usa l’arma o altre misure coercitive come manette, manganelli, prese disabilitanti, in modo illecito, se questo viene utilizzato durante l’esercizio delle funzioni ufficiali, respingendo un attacco diretto o illecito alla vita, alla salute o alla libertà del funzionario, contrastando le azioni dirette direttamente contro di loro, o opponendosi a una persona che non obbedisce a un richiamo di abbandonare immediatamente un’arma se le circostanze richiedono un’azione immediata.
Cosa abbiamo? Abbiamo una zona di divieto di ingresso dove nessuno controlla i soldati, i funzionari della guardia di frontiera e la polizia. Hanno libertà di usare le armi e nessuno può controllarli tranne i loro stessi supervisori e forse il Difensore civico polacco che entra nella zona di tanto in tanto. Abbiamo una radicale securitizzazione di quest’area.
L’ultimo elemento è il recinto di confine con filo spinato e sorveglianza elettronica che è stato costruito sul territorio polacco. Come potete vedere nella foto a sinistra, è posizionato a pochi metri, a volte anche a pochi centimetri dopo la linea di demarcazione del confine con la Bielorussia. Questo piccolo spazio tra il segnale di confine bielorusso e il recinto è estremamente importante perché le persone arrivano lì e dobbiamo convincere il tribunale e la Corte europea dei diritti dell’uomo che questo è territorio polacco mentre richiediamo, ad esempio, le misure provvisorie della Regola 39. Abbiamo anche l’intero sistema di sorveglianza elettronica che rende l’intero processo di attraversamento del confine molto più pericoloso.
Ciò che stiamo sperimentando ora è che il muro non ha diminuito il numero di attraversamenti di confine ma molte più persone vengono ferite a causa del salto dal recinto. Quando ho iniziato a lavorare sul confine nel 2022, 2023, quando il recinto non c’era o non era completato in ogni luogo, aiutavamo le persone nella foresta. Ora aiutiamo persone in condizioni di salute molto precarie che sono saltate oltre il recinto, principalmente negli ospedali perché vengono portate dalla guardia di frontiera in ospedale dopo qualche tempo.
Evoluzione cronologica e contagio legislativo europeo
Come è stata imposta una legislazione così offensiva in Polonia? C’è stata una lunga strada che ha portato a questo punto. Voglio mostrarvi che dal 2021 al 2025 abbiamo avuto diverse legislazioni.
All’inizio della crisi nell’agosto 2021 c’era una regolamentazione informale di respingimento, una regolamentazione del Ministero degli Interni che affermava che chiunque fosse stato fermato nelle immediate vicinanze del valico di frontiera poteva essere consegnato alla linea di confine senza alcuna ispezione formale o controllo formale della loro identità. Poco dopo è stata introdotta una regolamentazione formale di respingimento, un emendamento alla legge sugli stranieri nell’ottobre 2021, che stabilisce che ogni respingimento deve essere documentato. Una decisione viene data allo straniero prima di essere respinto in Bielorussia. La decisione può essere impugnata, ma il ricorso non ha effetto sospensivo, quindi si può impugnare dalla Bielorussia. C’è documentazione su questo ed è interessante vedere cosa c’è nei fascicoli perché la guardia di frontiera, per giustificare l’uso di questo respingimento formale, raccoglie articoli di giornale, ad esempio, o articoli da Internet che mostrano che c’è uno stato di strumentalizzazione ed era necessario respingere qualcuno. Allo stesso tempo, nell’ottobre 2021, è iniziata la costruzione della barriera di confine.
Nel novembre 2021 è stata imposta la zona di divieto di ingresso. Poi nel 2022-2024 abbiamo visto una leggera liberalizzazione. La zona di divieto di ingresso è stata cancellata nel luglio 2022. Ma poi dopo il cambio di governo vediamo un’altra legislazione, ancora più severa. La zona di divieto di ingresso è stata reintrodotta, è stata emanata la depenalizzazione dell’uso delle armi, e infine è stata introdotta la sospensione del diritto di richiedere asilo.
Nel frattempo, nel 2022-2024 abbiamo avuto l’intera discussione a livello UE su come affrontare il tema della strumentalizzazione all’interno del quadro dell’UE. Nel dicembre 2021 abbiamo avuto il regolamento che affronta le situazioni di strumentalizzazione nel campo della migrazione e dell’asilo. Erano principalmente la Polonia e gli Stati baltici, Lituania e Lettonia, che erano interessati a questa legislazione e la sostenevano con forza. Conteneva una definizione poco chiara di strumentalizzazione e alcune deroghe dalle garanzie procedurali, incluso il periodo esteso per la registrazione della domanda di asilo di quattro settimane. Questo regolamento è stato successivamente incluso, nel maggio 2024, nel regolamento sulla forza maggiore.
Come probabilmente sapete, il regolamento contiene una definizione del principio di strumentalizzazione, che è sulla diapositiva, e poi contiene diversi meccanismi di solidarietà e deroghe. Nessuno di questi, tuttavia, è una sospensione totale dell’accettazione delle domande di asilo al confine. Non esiste tale misura. Può essere posticipato, può essere prolungato, la procedura di frontiera può essere prevalente. Ci sono diversi metodi per utilizzare questo stato di strumentalizzazione secondo il regolamento, ma ciò che abbiamo ora nel diritto nazionale è molto più esteso.
Perché? È perché, e questo è stato esplicitamente detto dal ministro finlandese, la legislazione dell’UE non ci fornisce ancora strumenti efficaci per affrontare il problema. Lo stesso è stato ripetuto in Polonia quest’anno nella giustificazione della sospensione. Ogni atto polacco deve contenere una giustificazione, un documento informale che spiega perché l’atto è stato introdotto. La giustificazione afferma: un problema simile con la strumentalizzazione è stato identificato in Finlandia, il che ha portato all’adozione della legge sulle misure temporanee per combattere la migrazione strumentalizzata in regolamenti in gran parte analoghi a quelli contenuti nel progetto. Ciò significa che la Finlandia ha introdotto una legge simile e noi abbiamo fatto lo stesso. La Finlandia ha costruito una barriera, noi abbiamo costruito una barriera. Tuttavia, la Polonia è stata la prima. La Finlandia ha introdotto leggi severe, possiamo fare lo stesso, è necessario. Ciò giustifica l’adozione di misure più radicali di quelle incluse nei regolamenti europei, perché i regolamenti europei non si applicano alla nostra situazione specifica. Abbiamo bisogno di strumenti molto più ampi.
In Lituania questo mese, il Ministro degli Interni Kondratowicz ha affermato che, similmente a quanto stanno applicando oggi Finlandia e Polonia, la Lituania deve considerare la sospensione dell’accettazione delle domande di asilo. Perché? Perché gli attacchi dei migranti alle guardie di frontiera polacche stanno spingendo la Lituania a considerarlo. Gli attacchi ai funzionari polacchi portano un altro Stato membro a considerare questo tipo di legislazione.
Nel regolamento sulla forza maggiore, abbiamo alcuni strumenti riguardanti la strumentalizzazione. Questi strumenti non saranno applicati ai confini esterni, almeno ai confini esterni tra Finlandia e Russia, Polonia e Bielorussia, Lituania, e presumibilmente anche Lettonia presto, perché sono considerati troppo deboli. I legislatori nazionali vogliono di più, i politici vogliono di più.
Conseguenze: narrativa discriminatoria e violenza sistemica contro i migranti
Quali sono le conseguenze? Attirerò la vostra attenzione su due di esse. La strumentalizzazione e l’introduzione di questi strumenti severi, di questi metodi violenti, portano a una distinzione tra richiedenti asilo veri e falsi. Abbiamo due esempi qui dal 2022. Poco dopo lo scoppio dell’invasione russa dell’Ucraina, il ministro degli interni polacco ha detto che ci sono veri rifugiati e stiamo affrontando migranti economici illegali al confine polacco-bielorusso. Lo stesso è stato detto dal presidente polacco nell’aprile 2022. La differenza tra le due ondate di stranieri: abbiamo persone che arrivano in Polonia dall’Ucraina, sono povere o ricche, ma al confine polacco-bielorusso abbiamo a che fare con migranti che stanno fuggendo in Bielorussia, potevano permettersi biglietti aerei, le informazioni si sono diffuse e così via.
Questo è il primo problema. Nella narrativa pubblica si usa comunemente che ci sono due tipi di rifugiati, richiedenti asilo: i buoni e i cattivi. I cattivi sono quelli che violano la legge. Abbiamo una legge molto restrittiva, quindi se qualcuno viola la nostra legge restrittiva, è un criminale. E un criminale non è un buon richiedente asilo. I buoni richiedenti asilo sono quelli che non violano la legge. Decidiamo noi chi non sta violando la legge perché distinguiamo tra questi due confini, polacco-ucraino e polacco-bielorusso. È molto difficile violare la legge al confine polacco-ucraino se tutti venivano fatti passare nel 2022-2023.
Il secondo problema su cui vorrei attirare la vostra attenzione è che questa legislazione prende di mira le persone e non lo Stato. Sappiamo che la Bielorussia sta conducendo l’intero processo. Le persone, i nostri clienti lo dicono. Tutti lo dicono. È vero. Il problema è che questa legislazione prende di mira le persone in movimento e non lo Stato o gli attori quasi-statali, le reti di trafficanti, i funzionari della sicurezza dello Stato individualmente o istituzionalmente, o lo Stato bielorusso stesso. Nel caso della Finlandia, lo Stato russo stesso. Prende di mira le persone. E l’effetto è morte, respingimenti, sparizioni forzate, barriere, violenza.
Attiro la vostra attenzione su quattro rapporti che sono piuttosto recenti e pubblicamente disponibili. Ciascuno di essi tratta un altro argomento. Tutti sono molto ben documentati. Vi consiglio, se volete approfondire l’argomento, di usare ciascuno di essi e di utilizzarli mentre conducete il vostro contenzioso nei casi di persone provenienti dal confine polacco-bielorusso perché questi sono, prima di tutto, in inglese, quindi è possibile usarli davanti al tribunale. In secondo luogo, tutti sono stati preparati con metodi scientifici come le statistiche.
