Il Giudice di Pace di Milano ha rigettato la richiesta di proroga della misura del trattenimento presentata dalla Questura di Milano motivata esclusivamente dal rifiuto del cittadino straniero di sottoporsi al tampone necessario ad accedere ai voli di rimpatrio. In assenza del Green Pass o di un certificato che attesti l’esito negativo del tampone anti-covid, il rimpatrio diviene impossibile e, di conseguenza, non sussistono le condizioni per concedere la proroga della misura del trattenimento, il cui presupposto è in generale la sussistenza di una ragionevole prospettiva portare a termine l’esecuzione del provvedimento espulsivo.
Con riferimento al caso specifico, infatti, stante la certa identificazione del cittadino senegalese, presente in Italia da più di dieci anni, come espressamente previsto dall’art. 14 comma 5 d.lgs. 286/1998, il giudice ha proceduto a verificare che il mantenimento del trattenimento fosse “necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio” e, “rilevato che non è prevedibile, stante il rifiuto di sottoporsi a tampone, la partenza nel termine previsto per la proroga” ha quindi respinto l’istanza presentata dalla Questura.
Dunque, al contrario di quanto sostenuto dalla Questura di Milano, l’impossibilità di ottenere il pass sanitario per il rifiuto del cittadino straniero di sottoporsi al tampone non può giustificare la proroga della detenzione. Anzi, a ben vedere, è un elemento che rende improbabile il rimpatrio e, pertanto, immotivata e illegittima l’applicazione della misura del trattenimento.
La misura del trattenimento presso un centro di permanenza per il rimpatrio è la forma ordinaria di esecuzione dei provvedimenti di espulsione e allontanamento dal territorio nazionale di cittadini stranieri irregolarmente presenti in Italia. E’ l’unico caso di privazione della libertà personale come conseguenza di un provvedimento amministrativo il cui presupposto non è la sussistenza di un reato. Come noto, il trattenimento si sostanzia in una vera e propria detenzione e, pertanto, come più volte ribadito dalla Corte di Cassazione è «legittimamente realizzabile soltanto in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata.» [1]
In virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto alla libertà personale, la cui tutela è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., nell’applicare la misura del trattenimento « l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale, non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e a condizioni legislativamente imposte, con l’ulteriore corollario che la motivazione del provvedimento giudiziale di convalida della proroga del trattenimento deve contenere l’accertamento della sussistenza dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché la loro congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio. (Cass. 6064/2019 ed, in termini, Cass. 18748/2015 e Cass. 11541/2013)». [2]
L’art. 15, §1, della Direttiva 115/2008/CE: « Salvo che nel caso concreto possano essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive [ le misure alternative di cui all’art. 14, co.1 bis, TUI] gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un Paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento … il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio”. La stessa norma, al §4, prescrive che “quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento … il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata».
Il legislatore, nel recepire la normativa comunitaria, all’art. 14 del Testo Unico Immigrazione, in applicazione dei principi appena espressi, ha chiarito che la detenzione amministrativa è applicabile “Quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento, a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione dell’allontanamento”.[3] La norma prosegue specificando che la misura del trattenimento deve durare il tempo “strettamente necessario” ad eseguire l’espulsione.
E’ evidente, dunque, che la misura del trattenimento è strettamente strumentale all’esecuzione dell’espulsione e, per la natura e la ratio dell’istituto, è legittima solo fin quando è plausibile che il rimpatrio possa effettivamente essere realizzato. Al contrario, il prosieguo del trattenimento ai fini del rimpatrio, risulterebbe solo una sanzione gravemente afflittiva applicata senza alcuna giustificazione.
Il comma 5 dell’art. 14 del Testo Unico Immigrazione disciplina i termini del trattenimento prevedendo una durata ordinaria di 30 giorni e la possibilità di richiedere una o più proroghe, con un limite massimo di durata che varia a seconda dello status giuridico del cittadino straniero.
La concessione della proroga del trattenimento per un periodo superiore a 30 giorni è subordinata alla sussistenza di specifici presupposti di fatto. Sul punto, il citato art. 14 prevede che la prima proroga di ulteriori 30 giorni possa essere concessa su richiesta del Questore “Qualora l’accertamento dell’identità e della nazionalità ovvero l’acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà”.
Trascorsi i primi 60 giorni di trattenimento, la seconda richiesta di proroga e quelle successive sono disciplinate in modo più stringente e non è sufficiente che vi siano gravi difficoltà nell’identificazione del cittadino straniero o nell’acquisizione dei documenti di viaggio; tuttavia, è necessario che “siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione ovvero sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio”
.In merito ai requisiti che giustificano la concessione della seconda proroga del trattenimento, e cioè per ulteriori 30 giorni dopo i primi 60 già trascorsi presso un CPR, la Corte di Cassazione, con un orientamento ormai consolidato, ha chiarito che “A seguito della modifica dell’art. 14 comma 5° legge cit ad opera della predetta L. n. 161/2014, ai fini della concessione della seconda proroga e di quelle successive, è stata introdotta una disciplina più rigorosa ai fini di una più stretta osservanza dell’art. 13 Cost. (in tema di limiti alla privazione della libertà personale), essendo ora necessario accertare la sussistenza di “elementi concreti che consentano di ritenere probabile identificazione” dello straniero, ovvero verificare che il mantenimento del trattenimento “sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio.”
Dalle disposizioni appena citate emerge chiaramente che, nel rispetto dell’art. 13 cost., il legislatore, anche con le ultime modifiche introdotte, ha voluto limitare al minimo la durata della detenzione amministrativa ai fini del rimpatrio. Infatti, la norma prevede la possibilità di prorogare il termine ordinario di 30 giorni esclusivamente nei casi di concrete e gravi difficoltà nell’eseguire il rimpatrio e, per la seconda e le successive proroghe, solo se si accerta la sussistenza di “elementi concreti” che fanno ritenere probabile il rimpatrio.
Come noto, con l’introduzione delle misure di restrizione per il contenimento della diffusione del coronavirus, le procedure di rimpatrio sono divenute più complesse in quanto, a seconda delle disposizioni dei singoli Paesi di Origine, per accedere ai voli aerei è necessario essere in possesso di un tampone negativo o del green pass. Sebbene tali difficoltà possano, in alcuni casi, giustificare la concessione di una prima proroga del periodo di trattenimento, certamente non possono fondare la richiesta di una seconda o di successive proroghe della detenzione amministrativa.
[1] Cass. 13172/2021;
[2] Cass. 13172/2021;
[3] Art. 14 comma 1 d.lgs. 286/1998.
