Il decreto 113/2018 ha introdotto la possibilità di trattenere i richiedenti asilo negli hotspot «per la determinazione o la verifica dell’identità o della cittadinanza». Nel variegato paesaggio giuridico che caratterizza la gestione dei flussi migratori, si tratta di una normativa del tutto peculiare. Introdotta con la decretazione d’urgenza, allo stato attuale non risulta mai applicata.
Dalle informazioni raccolte tra ottobre e novembre del 2020 dal progetto In limine attraverso accesso agli atti, in nessuno dei luoghi di frontiera è stata formalmente applicata la previsione introdotta nel 2018. In aggiunta, i locali finalizzati a questa tipologia di trattenimento non sono stati ancora individuati. La mancata applicazione di questa procedura ha indotto, nel complesso, la società civile che si occupa di politiche migratorie a concentrare gli sguardi sulle novità introdotte che, a differenza del trattenimento per i richiedenti asilo, hanno trovata immediata applicazione. Anche nel dibattito che ha preceduto la recente conversione in legge del decreto 130/2020, che ha parzialmente riformato le previsioni introdotte nel 2018, il tema del trattenimento dei richiedenti asilo è rimasto sottotraccia. Di conseguenza, a differenza di molte altre novità configurate nel 2018, con l’ultimo intervento legislativo è stata sostanzialmente confermata questa possibilità, con una riduzione dei termini complessivi.
È effettivamente utile riaprire il dibattito sulle caratteristiche giuridiche e la densità politica di una norma che finora non ha trovato alcuna applicazione? Ci sono tre diverse ragioni che suggeriscono una risposta affermativa. Innanzitutto, dal punto di vista della legittimità formale, la norma desta molta perplessità in relazione all’assenza di tassatività dei presupposti applicativi, la mancanza di regolazione delle modalità di trattenimento nei locali individuati negli hotspot/Centri governativi di accoglienza, l’inadeguatezza degli hotspot per trattenimenti di 30 giorni, la mancata proporzione dei termini massimi di trattenimento rispetto ad altri istituti che l’Ordinamento prevede con scopi analoghi.
In seconda battuta, l’analisi della disposizione consente di acquisire un punto di vista qualificato sulla relazione tra norma e prassi. Anche se il trattenimento dei richiedenti asilo, così come configurato dalla normativa, non è mai stato applicato, le persone che sono condotte negli hotspot fanno ugualmente esperienza della limitazione della libertà personale. Nelle fasi precedenti e successive all’identificazione, infatti, le persone sono sottoposte a prassi detentive informali. È una modalità di trattenimento che caratterizza, senza soluzione di continuità, l’approccio hotspot fin dalla sua introduzione in Italia. La configurazione, nel 2018, della disciplina giuridica del trattenimento dei richiedenti asilo non ha inciso sulle prassi di detenzione informale.
Nell’attuazione di questa prassi, le autorità che gestiscono l’hotspot piegano il diritto codificato alle contingenti necessità logistiche e strategiche. È una tendenza riscontrabile anche in altri comparti della pubblica amministrazione e che, nello specifico funzionamento degli hotspot, assume tratti macroscopici. È un processo di lungo corso, nel quale risuonano alcune caratteristiche generali dell’attuale paesaggio giuridico. Il principio di legalità è disarticolato dall’azione amministrativa e il vicolo dell’amministrazione alla previa legge è in crisi in quanto l’amministrazione opera facendo uso di una sua specifica autonomia strumentale, i cui confini, sul lato del rispetto delle posizioni soggettive dei soggetti terzi, risultano fondamentalmente incerti.
In ultimo, c’è una specifica ragione per la quale il tema del trattenimento dei richiedenti asilo negli hotspot è cruciale: consente di interrogarsi sui possibili sviluppi futuri della limitazione della libertà personale in frontiera. Se venissero approvate le modifiche normative previste nel Nuovo Patto su Migrazione e Asilo, il funzionamento dei dispositivi di frontiera subirebbe importanti modifiche in direzione di un aumento della capacità detentiva e selettiva. Il condizionale è d’obbligo per due motivi differenti. Innanzitutto, l’esito dell’effettiva riforma della normativa europea è tuttora incerto e molte organizzazioni della società civile si mobilitano affinché l’implementazione del Patto non configuri violazioni dei diritti. In secondo luogo, la vicenda del trattenimento dei richiedenti asilo – introdotto nel 2018 e mai sperimentato – sottolinea l’esigenza di prestare specifica attenzione non soltanto al momento della produzione di nuovo diritto ma anche alle prassi applicative.
È possibile che tra il diritto formale e la sua effettiva applicazione ci sia uno scarto, a volte anche macroscopico. Se sarà sviluppata lungo le direttrici individuate nel Patto, la nuova normativa europea potrebbe legittimare, dal punto di vista del diritto positivo, le prassi detentive in frontiera. Sarà indispensabile valutare attentamente se e in che termini andrà effettivamente così: la vicenda del trattenimento dei richiedenti asilo suggerisce che il diritto applicato in frontiera non di rado eccede il contenuto puntuale della normativa.
All’elaborazione di questo contributo ha collaborato Francesco Ferri di ActionAid Italia
