Asilo e procedure accelerate: commento alla circolare del Ministero dell’Interno

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Con circolare del 13 gennaio 2020, il Ministero dell’Interno è intervenuto in materia di procedure accelerate ex art. 28 bis del D.lgs. n. 25/2008, obblighi informativi ex art. 10 e 10 bis e 26 del medesimo D.lgs., nonché sul regime di immediata esecutività dei provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale di cittadini di Paesi terzi o apolidi.

Appare necessario segnalare le più rilevanti criticità che emergono dalla lettura del testo della circolare amministrativa sia rispetto al dettato normativo italiano che  rispetto a quello europeo (nello specifico la cd. Direttiva Procedure 2013/32/UE).

  1. In primo luogo, il Ministero precisa che: “decorsi i termini previsti dal comma 4 dell’art. 35 bis del D.lgs. n. 25/20081 senza che sia intervenuta la decisione del giudice, possano legittimamente essere adottati i provvedimenti di allontanamento dalle Autorità competenti”.

Questa indicazione si pone come un ulteriore tassello nel quadro generale che vede lo svuotamento del diritto di asilo in Italia ad opera delle diverse riforme che si sono susseguite negli ultimi anni in quanto si ritiene di poter prevedere l’immediata esecutività dei provvedimenti di rigetto e dunque l’espulsione a danno di coloro che, pur regolari sul territorio ai sensi di legge, sono in attesa dell’esito di un ricorso, ma rimangono spesso sul territorio italiano in una condizione priva di diritti e garanzie a causa del mancato rispetto dei termini per la pronuncia sulla istanza di sospensione innanzi al giudice ordinario (art. 35 bis, c. 4) e privi di un valido permesso di soggiorno che la Pubblica Amministrazione manca di  rilasciare nelle more della decisione del giudice sulla sospensiva.

La scelta del Ministero dell’Interno –  vale a dire ovviare all’eccessivo tempo di attesa della decisione cautelare del giudice, attuando i rimpatri laddove la pronuncia non avvenga nei tempi previsti – appare dunque del tutto illegittima alla luce dell’art. 46, par. 8 della Direttiva 2013/32/UE, che sancisce il diritto del richiedente a restare sul territorio nazionale, fino a quando un giudice non si pronunci sull’istanza di sospensione degli effetti del provvedimento di diniego della domanda di protezione internazionale2. Le uniche eccezioni previste a questa regola sono contenute all’art. 41 della Direttiva e riguardano, esclusivamente, le ipotesi di domanda di protezione internazionale reiterata strumentale (recepita nel nostro ordinamento all’art. 29 bis del Dl.gs. n. 25/2008) e i casi di ulteriori reiterate rispetto alla prima, oltre ai casi di estradizione di cui all’art. 9, commi 2 e 3 della medesima Direttiva3.

  1. In secondo luogo sulla domanda reiterata pretestuosa, il Ministero compie un’ulteriore operazione ermeneutica contraria alla normativa europea affermando : “Più precisamente, nell’ipotesi in cui lo straniero presenti una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’allontanamento imminente dal territorio nazionale (nuovo articolo 29-bis del d.lgs. n. 25/2008), il legislatore ha ritenuto far operare una presunzione legale di inammissibilità, diretta a contrastare il ricorso strumentale alla domanda di protezione ed impedire l’interruzione del procedimento espulsivo. In virtù del nuovo dettato normativo, una “domanda reiterata”, quindi, presentata o manifestata, durante il procedimento espulsivo deve considerarsi “inammissibile”, in quanto avanzata al solo fine di impedire o ritardare l’esecuzione dell’espulsione, indipendentemente dagli elementi rappresentati dall’interessato. In tale ambito, non v’è un meccanismo di emissione di un provvedimento né di carattere dichiarativo né costitutivo a carico delle Questure.”

Qui il Ministero ritiene che, ai sensi dell’art. 29 bis4, la Questura sia esclusivamente tenuta a comunicare l’inammissibilità operante ex lege della domanda reiterata presentata nella fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento (utilizzando questa locuzione con espresso richiamo alla circolare del 18 gennaio 2019, con la quale è stato “chiarito” che per fase di esecuzione debba intendersi la mera notifica di qualsiasi provvedimento ablativo).

Sul punto, tuttavia, è necessario precisare che la previsione richiamata nella circolare di cui all’art. 415 della Direttiva non prevede affatto un’ipotesi di inammissibilità automatica, poiché espressamente impone un esame preliminare da parte dell’Autorità accertante, con la conseguenza che, prima dell’esito di tale valutazione, il richiedente non possa essere allontanato dal territorio.  

  1. In terzo luogo la circolare afferma che tuttavia “diversa è la questione se, come richiesto dall’art. 2, comma 1, secondo capoverso, della legge n. 241 del 90, in tutti i casi di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda vi sia comunque l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di adottare un provvedimento espresso anche se semplificato. In tal caso appare evidente che tale tipo di attività provvedimentale sia svolta dall’Autorità competente a trattare le richieste di protezione internazionale, ovvero le Commissioni Territoriali a cui il modulo di informazione all’interessato viene trasmesso attraverso il sistema Vestanet. In ogni caso, per quello che interessa in questa sede, sembra pacifico che in tali casi l’esecuzione del rimpatrio non si debba arrestare, atteso che lo straniero non ha comunque diritto a permanere sul territorio nazionale, ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d) del D.Lgs. n. 25/2008” 

Se da un lato il Ministero ricorda correttamente come la legge preveda un obbligo da parte delle Commissioni Territoriali ad adottare comunque un provvedimento espresso anche in forma semplificata a seguito della presentazione della domanda reiterata d’asilo, tuttavia nell’affermare che comunque in ogni caso “l’esecuzione del rimpatrio non si debba arrestare” lo fa citando l’art. 7 del D.Lgs. n. 25/2008 nel cuiincipit, però, viene previsto che “Il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale ai sensi dell’articolo 32”. Si può dunque affermare che la circolare è contro il dettato della norma perché prevede l’espellibilità del richiedente ancor prima che la Commissione territoriale si sia espressa sull’esame preliminare.

Più in generale è necessario, al fine di una migliore comprensione delle motivazioni sottese alle interpretazioni contenute in questa circolare, comprendere il contesto in cui questa viene emanata. 

È chiaro, infatti, che, da un lato, il Ministero si trova nella condizione di dover arginare i contenziosi che si stanno avviando contro i provvedimenti di inammissibilità della domanda ex art. 29 bis adottati dalla Questura6 (sul punto molti Tribunali si sono già pronunciati affermando l’incompetenza della Questura) e quindi abbia voluto precisare che la funzione svolta dalle autorità di pubblica sicurezza è meramente informativa. 

E’ altamente probabile che a seguito delle varie pronunce in cui diversi tribunali hanno sancito che la Questura non ha competenze a dichiarare l’inammissibilità di una domanda reiterata (presentata da un soggetto con un provvedimento ablativo), il Ministero dell’Interno abbia voluto “proteggersi” da probabili danni erariali: risultato sconfitto in tutti i contenziosi sino ad ora instaurati,  sta applicando il correttivo di far dichiarare l’inammissibilità dall’unico organo competente, la Commissione territoriale, ma sempre con un’inammissibilità ex-lege, vale a dire senza un esame preliminare, e nelle more della decisione della Commissione il richiedente può essere rimpatriato. 

In pratica l’obiettivo dell’attuale Ministro degli Interni è esattamente lo stesso del precedente, e cioè procedere ad un’inammissibilità ex-lege della domanda reiterata strumentale ed automaticamente espellere il richiedente per la deroga a rimanere sul territorio, cercando di “legittimare” tramite circolare amministrativa tale passaggio, spostando la competenza della dichiarazione di inammissibilità di reiterata strumentale dalla Questura alla Commissione territoriale. Le indicazioni fornite dal Ministero dell’Interno sono tuttavia assolutamente contrarie al diritto europeo che prevede la deroga a restare sul territorio esclusivamente laddove l’autorità accertante (esclusivamente la Commissione Territoriale in Italia) abbia ritenuto, a seguito di un esame preliminare, di non dover procedere all’esame completo nel merito della domanda (dichiarata, quindi, inammissibile).

La lettura complessiva di questa circolare, in conclusione, restituisce un quadro che tende sempre di più a consentire solo formalmente l’esercizio del diritto d’asilo, svilendolo a mera manifestazione della volontà e formalizzazione innanzi alle autorità competenti per poi vedersi coinvolti in procedure iper accelerate che comunque, sin dal momento della manifestazione in alcuni casi, non garantiscono alcun diritto a rimanere sul territorio. Peraltro, laddove, tali garanzie siano espressamente previste dalla legge italiana, la loro illegittima interpretazione porta all’esercizio di un’azione amministrativa sempre meno trasparente e sottratta al legittimo controllo da parte della comunità, nonché contraria a principi internazionali (uno fra tutti il cd. non refoulement), europei (diritto all’esame anche solo preliminare della domanda, ovvero ad un ricorso effettivo) e costituzionali (sia in termini di diritto di asilo, ma anche di privazione della libertà personale con i trattenimenti attuati ai fini del rimpatrio).

Sul tema si veda anche “Storia di Anthionia, detenuta in un Cpr e quasi espulsa (in barba alle regole)” di Open Migration, 5 febbraio 2020

  1. art. 35-bis, co.4 d.lgs. 25/2008: Nei casi previsti dal comma 3, lettere a), b), c) e d), l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell’istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. Il decreto con il quale è concessa o negata la sospensione del provvedimento impugnato è notificato, a cura della cancelleria e con le modalità di cui al comma 6, unitamente all’istanza di sospensione. Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di cui al periodo precedente possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma, modifica o revoca i provvedimenti già emanati. Il decreto emesso a norma del presente comma non è impugnabile. Nei casi di cui alle lettere b), c) e d), del comma 3 quando l’istanza di sospensione è accolta, al ricorrente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo.
  2. art. 46, par.8 direttiva 2013/32/UE: Gli Stati membri autorizzano il richiedente a rimanere nel territorio in attesa dell’esito della procedura volta a decidere se questi possa rimanere nel territorio, di cui ai paragrafi 6 e 7.
  3. Art. 9 direttiva 2013/32/UE“1. I richiedenti sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III. Il diritto a rimanere non dà diritto a un titolo di soggiorno. 2. Gli Stati membri possono derogare a questa disposizione solo se l’interessato presenta una domanda reiterata ai sensi dell’articolo 41, o se essi intendono consegnare o estradare, ove opportuno, una persona in altro Stato membro in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo o altro, o in un paese terzo, o presso un giudice o un tribunale penale internazionale. 3. Gli Stati membri possono estradare un richiedente in un paese terzo ai sensi del paragrafo 2 soltanto se le autorità competenti hanno accertato che la decisione di estradizione non comporterà il «refoulement» diretto o indiretto, in violazione degli obblighi internazionali e dell’Unione di detto Stato membro”.
  4. art. 29-bis d.lgs. 25/2008:1. Nel caso in cui lo straniero abbia presentato una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale, la domanda e’ considerata inammissibile in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento stesso. In tale caso non si procede all’esame della domanda ai sensi dell’articolo 29.
  5. art. 41, par.1 direttiva 2013/32/UE: Gli Stati membri possono ammettere una deroga al diritto di rimanere nel territorio qualora una persona: a) abbia presentato una prima domanda reiterata, che non è ulteriormente esaminata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dallo Stato membro in questione; o b) manifesti la volontà di presentare un’altra domanda reiterata nello stesso Stato membro a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, o dopo una decisione definitiva che respinge tale domanda in quanto infondata. Gli Stati membri possono ammettere tale deroga solo se l’autorità accertante ritenga che la decisione di rimpatrio non comporti il «refoulement» diretto o indiretto, in violazione degli obblighi incombenti allo Stato membro a livello internazionale e dell’Unione.[…]
  6. Cfr. tra le altre: Tribunale di Roma, decreto 3 aprile 2019; Tribunale di Venezia, ordinanza del 23 maggio 2019; Tribunale di Milano, ordinanza del 21 agosto 2019; Tribunale di Milano ordinanza del 23 novembre 2019.
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