Prova pagina II: Toolkit per contrastare le prassi illegittime nell’accesso all’asilo e all’accoglienza

Accesso alla procedura d’asilo

Come si esercita il diritto a richiedere asilo? Quali prassi illegittime possono ostacolare l’accesso a questo diritto? Come possono essere superate?

Guarda la formazione dell’avv. Caterina Bove al Festival di Sabir 2023 (min. 19.18 – 35.22)

Presentazione della richiesta di asilo

Art. 6 d.lgs. 25/2008

La domanda di protezione internazionale è presentata personalmente dal richiedente presso l’ufficio di polizia di frontiera all’atto dell’ingresso nel territorio nazionale o presso l’ufficio della questura competente in base al luogo di dimora del richiedente“.

Art. 2 d.lgs. 142/2015

E’ richiedente asilo chi “ha presentato [una] domanda di protezione internazionale su cui non è stata ancora adottata una decisione definitiva ovvero ha manifestato la volontà di chiedere tale protezione”.

Da sapere:
  • La manifestazione di volontà di richiedere asilo non ha alcun requisito di formalità (Cass. Sez. Civile 21910/2020)
  • La questura ha la sola competenza/obbligo di ricevere e formalizzare la domanda di protezione internazionale, anche qualora la ritenga inammissibile. La domanda deve sempre essere formalizzata (Trib. Milano 21.08.2019)
  • La manifestazione di volontà di richiedere asilo può essere resa anche via pec, e non è necessaria la presenza fisica del richiedente (Trib. Torino 06.04.2020, Trib. Torino 03.12.2021)

La normativa non prevede alcun requisito documentale per la presentazione e formalizzazione della domanda di asilo. Per esempio, la questura NON può richiedere:

Cosa fare per superare una richiesta documentale illegittima avanzata dalla questura?

  • Scrivere alla questura indicando la giurisprudenza rilevante
  • Dichiarazione di ospitalità: presentare un’autodichiarazione di domicilio (qui un modello)
  • Raccogliere prove e indirizzare il richiedente verso un* avvocat* per la presentazione di un ricorso d’urgenza

Tempistiche per la formalizzazione della domanda (compilazione del modello C3)

Art. 26 comma 2-bis d.lgs. 25/2008

La questura formalizza la domanda di protezione internazionale “entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all’Ufficio di polizia di frontiera. I termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti”

Da sapere

Ritardi consistenti della questura nella formalizzazione NON sono giustificati, per esempio, nemmeno da:

  • ostacoli di tipo burocratico dovuti all’organizzazione degli uffici
  • assenza di posti in accoglienza (Trib. Ancona 14.01.2023)
  • situazioni emergenziali, quali per esempio l’emergenza sanitaria da Covid-19 (Trib. Roma 07.04.2020)

FINE——————————————————-

  • Trib. Ancona 14.01.2023: la formalizzazione della domanda di protezione internazionale non può essere negata per assenza di posti in accoglienza
  • Trib. Torino 01.03.2023, Trib. Roma 21.11.2018, Trib. Roma 31.03.2023, Trib. Torino 05.05.2022: la formalizzazione della domanda di protezione internazionale, dopo la manifestazione della volontà (art. 2 d.lgs. 142/2015), deve avvenire nel termine indicato dalla legge (artt. 3 e 26 d.lgs. 25/2008). Obbligo dell’amministrazione di rilasciare una ricevuta che costituisce permesso provvisorio; è esclusa ogni discrezionalità della Pubblica amministrazione che non può frapporre ostacoli di tipo burocratico (organizzazione interna agli uffici e richieste documentali) che ritardino la procedura. Si veda anche Trib. Roma 30.01.2023 (sul concetto di dimora e sull’obbligo della Questura di ricevere la domanda anche laddove si ritenga incompetente. Sull’obbligo della Questura di evitare situazioni disagevoli nell’accesso ai propri uffici).
  • Trib. Roma 28.07.2023: diritto alla formalizzazione in condizioni dignitose (lunghe ed estenuanti attese fuori la sede della questura sono inaccettabili, così come il mero timbro sul passaporto con appuntamento a nove mesi).
  • Trib. Roma 07.04.2020: l’emergenza sanitaria da Covid-19 non costituisce una giustificazione per il ritardo nella formalizzazione della domanda d’asilo. 
  • Trib. Roma 30.08.2023: pur accettando di considerare “con ragionevole indulgenza” i ritardi di formalizzazione in determinati periodi di difficoltà organizzativa della PA, “nulla può giustificare un’attesa di circa un anno, specialmente per soggetti evidentemente vulnerabili”. L’amministrazione deve dotarsi di risorse sufficienti e procedure adeguate per garantire il rispetto dei termini di legge.

Periculum in mora (ricorsi ex art. 700 c.p.c.)

  • Trib. Ancona 14.01.2023, Trib. Bologna 18.01.2023, Trib. Torino 01.03.2023: il periculum sussiste in caso di mancato accesso ai diritti derivanti dallo status di richiedente asilo (accoglienza, iscrizione S.S.N, lavoro, iscrizione anagrafica, ma anche inespellibilità).
  • Trib. Venezia 21.02.2024: il periculum sussiste poiché in mancanza di formalizzazione non è possibile accedere al permesso temporaneo, e pertanto fruire di servizi pubblici e ai diritti attinenti alla sfera lavorativa e familiare.
  • Trib. Napoli 29.07.2019: il periculum sussiste per il rischio di espulsione del richiedente e i gravi pericoli che egli correrebbe in caso di rimpatrio. 
  • Trib. Firenze 30.12.2020: il periculum sussiste in quanto il mancato accesso alla procedura impedisce al richiedente di far valere il proprio diritto d’ asilo, avente carattere fondamentale e tutela costituzionale nell’art. 10 comma 3.
  • Trib. Roma 31.03.2023: anche in presenza di un appuntamento per la formalizzazione fissato dalla Questura a molti mesi di distanza – il quale garantiva l’inespellibilità al richiedente – il periculum sussiste poiché non è garantito l’accesso ai diritti fondamentali (quali ad es. l’accoglienza).
  • Trib. Torino 03.12.2021: sussiste il periculum in mora in caso di mancata formalizzazione (dall’incertezza sul proprio status giuridico fino al rischio effettivo di rimpatrio).
  • Trib. Roma 02.11.2022: il periculum in mora sussiste in caso di vulnerabilità del richiedente asilo per le sue condizioni di salute.

NB: L’orientamento della giurisprudenza relativamente alle condizioni di sussistenza del periculum in mora in caso di mancato accesso alla procedura di asilo non è univoco. 

Giurisdizione

  • Trib. Bologna 26.01.2023 – sussiste la giurisdizione ordinaria in caso di mancato accesso alla procedura di asilo, poiché l’interesse procedimentale del richiedente alla formalizzazione rientra nell’alveo del diritto alla protezione internazionale (contatto sociale qualificato con la Questura senza la quale non si può accedere alla procedura – vd. SS.UU. 8236/2020) – nel giudizio cautelare per accesso alla procedura il giudice può decidere sull’accoglienza, materia assorbita dall’accertamento del diritto alla formalizzazione della domanda.

Accesso all’accoglienza

Formazioni

  • Formazione del Festival di Sabir 2023, Accesso all’accoglienza e azioni di tutela”, avv. Francesco Mason: video (min. 35.23 – 1.12.10) e slides.

Giurisprudenza

Diniego esplicito dell’accesso all’accoglienza / ricorso per annullamento

  • Sentenza Consiglio di Stato 2386/2023: l’assenza dello stato di indigenza può essere accertato solo in presenza di mezzi stabili e duraturi e da valutare in un arco temporale di almeno un anno.
  • Sentenza TAR Veneto 47/2023: anche in assenza di un provvedimento tipico, la nota della Questura con la quale viene negata l’accoglienza (anche senza consultare la Prefettura) costituisce un arresto del procedimento avviato con l’istanza della persona richiedente, e pertanto supera  l’inerzia dell’amministrazione ed è direttamente impugnabile. 
  • Sentenza TAR Lombardia 305/2021: rispetto al diritto all’accoglienza, la normativa vigente non prevede alcuna condizione e/o requisito ulteriore rispetto ai requisiti di status di richiedente asilo e stato di indigenza. 
  • Sentenza TAR Veneto 47/2023: l’assenza di posti non costituisce una valida motivazione per negare il diritto all’accoglienza; anche in questo caso, dunque, vige un obbligo in carico all’amministrazione di individuare una soluzione di accoglienza. 
  • Sentenza TAR Lombardia 1121/2022: anche la persona richiedente asilo dublinata ha diritto all’accoglienza; negarla per questa sola ragione è, dunque, illegittimo. 
  • Sentenza TAR Lombardia 100/2022: è illegittimo il diniego di accesso al sistema di accoglienza motivato dall’aumento del numero di persone che dovevano beneficiarne e dalla necessità di garantire periodi di quarantena ai nuovi ospiti a fronte di un incremento delle positività al virus Covid-19 nei centri. 

Silenzio della PA sulla richiesta di accesso all’accoglienza / ricorso avverso silenzio (inadempimento)

  • Sentenza TAR Lombardia 209/2023: la domanda per l’accesso all’accoglienza può essere presentata anche via pec.
  • Sentenza TAR Lombardia 181/2023, Sentenza TAR Veneto 43/2023: in materia di accesso alle misure di accoglienza, sussiste l’obbligo per la PA di provvedere nel termine di 30 giorni (e non 180 gg che può essere giustificato solo per rilascio e rinnovo permessi). Il comma 4 dell’art. 2 della legge 241/90 non si applica al riconoscimento delle misure di accoglienza.
  • Sentenza TAR Veneto 851/2020: vi è obbligo di provvedere tutte le volte che sussistono, anche senza previsione normativa specifica, ragioni di giustizia ed equità (legittima aspettativa del privato a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni della PA. Caso del mancato ripristino delle misure di accoglienza). 
  • Sentenza TAR Lecce 1130/2016: rigetta il ricorso poiché un atto soprassessorio, contro il quale può essere azionato il rito avverso il silenzio è definito come “atto con il quale la P.a. non fa che rinviare sine die la soddisfazione dell’interesse alla conclusione del procedimento amministrativo”, ledendo l’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo, mentre nel caso di specie la PA non era rimasta inerte, ma si era espressa, seppur non aveva concluso il procedimento.
  • Sentenza TAR Veneto 1035/2022: rinviare l’accesso all’accoglienza al momento della formalizzazione della domanda di protezione internazionale è illegittimo e costituisce atto soprassessorio (avverso il quale è possibile agire con rito del silenzio). 

Cumulo di azioni (ricorso per annullamento e ricorso contro il silenzio)

  • Sentenza TAR Lombardia 7139/2010: è ammissibile il cumulo oggettivo della domanda di annullamento e (in caso in cui il Collegio non ritenga provvedimentale l’atto impugnato) della domanda avverso il silenzio inadempimento (due domande con riti differenti). Effettività della tutela – art. 32 c.p.a. pluralità di domande ammissibile.
  • Decreto 60/2023 TAR Lecce: è ammissibile il cumulo soggettivo inteso come legittimazione attiva cumulativa (persone richiedenti che chiedevano collocazione in centro di accoglienza. Ordinato in via cautelare al Prefetto di dare riscontro all’istanza con provvedimento espresso).  

Tutela cautelare – silenzio-inadempimento su istanza di accesso alle misure di accoglienza

Revoca misure di accoglienza 

  • CGUE, C‑422/21, 01.08.2022: ai sensi del diritto UE (direttiva 2013/33) è illegittima la revoca delle misure di accoglienza ad un richiedente protezione internazionale quale sanzione per comportamenti violenti verso funzionari pubblici. Tali sanzioni devono, in qualsiasi circostanza, rispettare il principio di proporzionalità e della dignità umana.
  • Sentenza Cons. di Stato 10999/2022: secondo l’interpretazione della sentenza CGUE del 01.08.22, è confermata l’illegittimità della revoca delle misure di accoglienza per ragioni disciplinari. Questo principio si applica a tutti i richiedenti protezione, a prescindere dalla vulnerabilità. 
  • Sentenza Cons. di Stato 2386/2023: l’ordine di rimborso delle spese sostenute per l’erogazione della misura di accoglienza disposto nei confronti di un richiedente asilo che disponga di mezzi economici sufficienti deve rispettare il principio di proporzionalità (si veda anche Trib. Lecco 04.09.2023). 
  • Sentenza Cons. di Stato 5942/2022, Sentenza TAR Lazio 13777/2023: la nozione di “abbandono” del centro di accoglienza va tenuta distinta da quella di “allontanamento”, atteso che solo nella prima è insita l’intenzionalità della persona straniera di non avvalersi più dell’accoglienza. In caso di “allontanamento” non è possibile la “revoca automatica” dell’accoglienza.
  • Sentenza Consiglio di Stato 2386/2023: “per giustificare la revoca i “mezzi sufficienti” pari o superiori “all’importo annuo dell’assegno sociale” (il quale costituisce il parametro legislativamente stabilito per valutare l’adeguatezza delle risorse al proprio sostentamento), devono essere di carattere stabile e/o duraturo e, comunque, devono riferirsi ad un arco temporale minimo di 1 anno ed alle attuali condizioni dello straniero richiedente la protezione internazionale.”
  • Sentenza TAR Bologna 554/2023: non può revocarsi l’accoglienza in caso di superamento del limite di reddito senza valutare la condizione di vulnerabilità del richiedente asilo affetto da grave malattia.
  • Sentenza TAR Bologna 553/2023: in caso di nucleo composto da marito e moglie il limite di reddito per la permanenza in accoglienza è pari al doppio dell’assegno sociale annuo.

Cessazione misure di accoglienza 

  • Sentenza TAR Marche 380/2019: annullamento provvedimento di cessazione misure di accoglienza adottato in seguito a riconoscimento di protezione internazionale a tutela dell’unità familiare del ricorrente, la cui compagna e figlio continuavano a vivere in accoglienza. L’assenza di un rapporto formale di coniugio non è ostativa all’accoglienza nello stesso centro.

Risarcimento del danno per revoca dell’accoglienza

  • Sentenza TAR Lombardia 1664/2021: misure di accoglienza nella fase di ricorso avverso diniego della domanda di asilo ex art. 14, comma 4, D.lgs. n. 142/2015; revoca illegittima e obbligo di ripristino delle misure; effetto ex tunc con riconoscimento delle somme dovute a titolo di pocket money per il periodo di accoglienza non fruita (non a titolo di risarcimento ma come effetto stesso del ripristino).
  • Sentenza TAR Campania 4353/2023: risarcimento danno patrimoniale e non patrimoniale per mancata esecuzione dei provvedimenti giudiziali con cui era stata annullata la revoca delle misure di accoglienza. Danno patrimoniale limitato perché non è stato attivato il giudizio di ottemperanza (riconosciuta circa la metà della somma dovuta a titolo di pocket money).

Risarcimento del danno per inerzia PA e danno da mero ritardo ex art. 2 bis legge 241/1990

  • Trib. Roma 06.06.2023: risarcimento per mancato accesso alla domanda di asilo – prova presuntiva per il danno non patrimoniale – danno patrimoniale pocket money; Trib. Roma 06.02.2018: diritto al risarcimento danno da ritardo per silenzio inadempimento su istanza di rilascio del nulla osta per ricongiungimento familiare da parte dell’Ambasciata – determinazione in via equitativa (la competenza in materia è delle sezioni specializzate ai sensi dell’art. 3 del D.lg.s n. 13/2017). 
  • Sentenza Cons. di Stato 386/2022, Sentenza Cons. di Stato 7280/2022: riconoscimento del risarcimento del danno da ritardo (art. 2 bis l. n. 241/1990) art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità (sussistenza di attività illegittima, elemento soggettivo, danno). Spetta al ricorrente provare il nesso tra il danno subito e il ritardo della PA, l’esistenza del danno stesso e il suo ammontare. Non basta che si sia meramente verificato il ritardo, ma che da questo sia derivato un danno che spetta al ricorrente provare.
  • Adunanza Plenaria Cons. di Stato 7/2021: esclusa possibilità di agire per danno da mero ritardo
  • Corte d’Appello di Roma sentenza 3976/2021: relativamente all’elemento soggettivo, non è necessario raggiungere il grado di colpa grave, ma è sufficiente un grado di colpa lieve qualora l’amministrazione non si sia dotata degli strumenti necessari per rispondere in modo efficace e tempestivo alla richiesta (mancato accesso alla richiesta di protezione internazionale). 
  • Corte d’Appello di Roma sentenza 7043/2019: riconoscimento del danno patrimoniale, non riconoscimento del danno da perdita di chances né del danno non patrimoniale. 
  • Corte d’Appello di Roma sentenza 7258/2019: riconoscimento del danno patrimoniale per sofferenza fisica e d’animo subita; danno patrimoniale sussistente anche in assenza di fatto-reato, essendo stato pregiudicato un diritto di rilievo costituzionale.
  • Corte Cass. sez. un. 8236/2020: possibile giurisdizione ordinaria (e non amministrativa come da art. 133) in casi eccezionali in cui l’istante possa ragionevolmente aspettarsi che il silenzio della PA equivalga ad una risposta positiva. 

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