Una regolarizzazione in tempo di pandemia: la lezione del passato

La regolarizzazione del 2020 è occasionata dalla pandemia ma è causata dalle carenze strutturali della normativa italiana sull’immigrazione, come dimostrano le periodiche sanatorie adottate nel passato.

di Sergio Briguglio
Fisico, ricercatore dell’ENEA, esperto di politica dell’immigrazione

L’articolo è pubblicato nella Rubrica “Diritti senza confini”, nata dalla collaborazione fra le Riviste Questione Giustizia e Diritto Immigrazione e Cittadinanza per rispondere all’esigenza di promuovere, con tempestività e in modo incisivo il dibattito giuridico sulle principali questioni inerenti al diritto degli stranieri. Vai alla Rubrica.

1. Le carenze della normativa relativa all’immigrazione

Le vicende dell’immigrazione in Italia sono state scandite, dagli anni ’80 del secolo scorso a oggi, da ricorrenti provvedimenti di regolarizzazione, mediante i quali il Legislatore tentava di svuotare, periodicamente, un bacino di immigrazione irregolare pronto, dopo ciascun provvedimento, a ricostituirsi.

Un Legislatore più accorto del nostro avrebbe potuto interpretare questo fatto come indice di un cattivo funzionamento della normativa e/o dell’applicazione che ne veniva fatta dal governo e avrebbe potuto cercare di individuare le cure opportune. Ma, benchè alcune di queste regolarizzazioni siano state adottate in coincidenza con riforme delle norme a regime, mai la politica ha voluto metter mano ad una modifica seria di quelle, tra le norme vigenti, che maggiormente contribuivano (e contribuiscono) alla formazione di sacche di illegalità.

L’aspetto più carente della normativa in materia di immigrazione, sotto questo profilo, è la disciplina degli ingressi per lavoro subordinato, il principale tra i motivi di ingresso e soggiorno in Italia da quando il nostro paese è diventato un paese di immigrazione1. Con le modeste eccezioni di cui si dirà tra breve, l’ingresso di un lavoratore subordinato straniero residente all’estero è sempre stato condizionato alla presenza di una richiesta avanzata dal datore di lavoro residente in Italia. Il limite principale di questa previsione, ben noto a chiunque si sia occupato di immigrazione, è il non tener conto che il rapporto di lavoro nasce solo in seguito a un incontro diretto tra le parti: un incontro che permetta di stabilire un minimo di fiducia reciproca. Naturalmente, questo incontro può avvenire anche a distanza. Ma questo è vero per le mansioni ad alta qualificazione, per le quali è rilevante il curriculum vitae; molto meno, per le mansioni a bassa qualificazione o per i servizi alla persona, per i quali l’intuitus personae è elemento irrinunciabile. Cosi’, immaginare che un datore di lavoro possa presentare la richiesta di autorizzazione all’ingresso per un lavoratore straniero mai incontrato prima è evidentemente privo di realismo. Certo, l’incontro potrebbe essere mediato da stranieri già residenti in Italia, in contatto sia col datore di lavoro sia col lavoratore che aspiri a fare ingresso in Italia; come pure, potrebbe essere avvenuto all’estero, durante un soggiorno del datore di lavoro nel paese di residenza del lavoratore. Ma si tratta evidentemente di ipotesi di carattere residuale, numericamente insignificanti. La conseguenza di questo deficit di realismo del Legislatore fa si’ che un rigoroso rispetto delle norme impedirebbe il matching tra domanda e offerta per tutti i lavori a qualificazione medio-bassa per i quali non si possa attingere allo stock di lavoratori, italiani o stranieri, già residenti in Italia. Il danno che ne deriverebbe all’economia italiana e alle persone coinvolte è stato, fin dall’inizio, neutralizzato da un sistematico aggiramento delle norme: l’ingresso del lavoratore straniero avviene per vie illegali o, molto più spesso, con le modalità legali dell’ingresso per turismo2. In entrambi i casi, il lavoratore cerca sul posto un’opportunità di lavoro e, trovatala, dà vita a un rapporto di lavoro in nero3 e si trattiene in Italia, finendo per alimentare il bacino di immigrazione irregolare.

2. Le possibili soluzioni

Di per sè, questo bacino potrebbe essere prosciugato in modo continuo in due modi. Il primo è rappresentato da un uso sistematico del provvedimento di espulsione nei confronti degli immigrati in condizioni di soggiorno irregolare. Ma l’inefficienza delle disposizioni che lo regolano è tale da conferirgli, sotto il profilo numerico, un carattere poco più che simbolico, capace di danneggiare grandemente il singolo straniero nei confronti del quale venga adottato, ma non di rappresentare una risposta congrua al fenomeno della presenza straniera irregolare.

Il secondo modo, di segno opposto, consiste nel fare in modo che il datore di lavoro che occupi in nero l’immigrato irregolare possa presentare richiesta di autorizzazione all’ingresso del lavoratore, come se questo fosse ancora residente all’estero4. Si tratterebbe, ovviamente, di una finzione, ma troverebbe molte giustificazioni sul piano del buon senso, anche se non su quello giuridico. Questo tipo di soluzione si è scontrata però, da subito, con le disposizioni che assegnano al governo il compito di stabilire periodicamente i limiti numerici e/o qualitativi all’ingresso di lavoratori stranieri in Italia: la cosiddetta programmazione dei flussi, cui si dovrebbe provvedere con uno o più decreti annuali del Presidente del Consiglio dei ministri. La legge però non rende obbligatoria l’adozione del decreto, nè fissa criteri stringenti che debbano essere rispettati nella determinazione dei limiti (detti “quote”). Può succedere cosi’ – e normalmente succede – che, per l’imposizione di limiti striminziti o per la mancata emanazione del decreto, il rapporto di lavoro in nero nasca molto prima che il datore di lavoro abbia l’opportunità di veder accolta o, addirittura, di presentare la propria richiesta.

Due eccezioni meritano di essere ricordate rispetto alla disciplina dell’immigrazione per lavoro fin qui descritta. La legge 943/1986 aveva previsto che, oltre che su chiamata di un datore di lavoro, l’ingresso potesse avvenire, per i lavoratori stranieri iscritti in liste speciali da tenersi presso le rappresentanza diplomatiche italiane, sulla base di chiamate numeriche rimaste inevase. Questa previsione, che avrebbe quanto meno favorito il lato dell’offerta di lavoro straniera, rimase però inapplicata, dal momento che le liste speciali non furono mai istituite. D’altra parte, l’obbligo di chiamata numerica fu attenuato dalla legge 56/1987 e soppresso dalla legge 223/1991. L’altra eccezione – notevole sul piano teorico, meno su quello pratico – fu rappresentata dall’istituto della sponsorizzazione e da quello dell’ingresso per ricerca di lavoro. Erano entrambi disciplinati dalla legge Turco-Napolitano, confluita nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al d. lgs. 286/1998. In entrambi i casi era reso possibile l’ingresso in Italia di lavoratori stranieri ancora privi di occupazione. Nel primo caso, il mantenimento dello straniero doveva essere garantito da persona, italiana o straniera, già residente in Italia. Nel secondo caso, sarebbe stato lo stesso immigrato a provvedere al proprio sostentamento grazie alla disponibilità di mezzi, da dimostrare ai fini dell’ingresso, di importo non inferiore alla metà dell’assegno sociale, aumentato della somma necessaria a coprire l’assicurazione sanitaria. L’ingresso per ricerca di lavoro sarebbe stato limitato numericamente dalla quota ancora non utilizzata a sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto di programmazione dei flussi, e avrebbero potuto beneficiarne gli stranieri iscritti in apposite liste presso le rappresentanze diplomatiche italiane. Questi due strumenti, che avrebbero permesso di dar luogo a un incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro, furono usati col contagocce dai governi di centrosinistra e furono soppressi dalla legge Bossi-Fini (legge 189/2002).

Non stupisce quindi che si sia fatto ricorso a regolarizzazioni nel 1987, nel 1990, nel 1995, nel 1998, nel 2002, nel 2009, nel 20125. Che non si tratti di provvedimenti di carattere meramente correttivo di una evoluzione altrimenti fisiologica del fenomeno migratorio è attestato dal numero – quasi due milioni – delle domande di regolarizzazione presentato.

3. Lo strumento del decreto-flussi come regolarizzazioni di fatto

Oltre alle regolarizzazioni vere e proprie, anche il meccanismo della richiesta di autorizzazione nominativa nell’ambito dei limiti numerici fissati dal decreto di programmazione dei flussi ha finito per essere utilizzato come una regolarizzazione di fatto; non come regolarizzazione continua, per il motivo di cui si è detto (carattere periodico e non obbligatorio del decreto di programmazione, piena indipendenza del governo nel definirne i contenuti), ma come parziale svuotamento discontinuo del bacino di irregolarità. Che le richieste di autorizzazione all’ingresso abbiano riguardato per la stragrande maggioranza lavoratori stranieri già presenti e occupati illegalmente in Italia è cosa risaputa, e divenne evidente, nel biennio 2005-2006, quando il governo stabili’ che le richieste, invece che essere presentate direttamente alla Direzione Provinciale del lavoro, dovessero essere spedite per posta e che sarebbero state esaminate in base alla data e all’ora di spedizione. Si formarono cosi’, soprattutto nel 20066, lunghe file davanti agli uffici, e si vide che a provvedere alla spedizione erano quasi sempre i lavoratori stranieri (ufficialmente in patria) invece che i loro datori di lavoro. La prassi della regolarizzazione di fatto all’ombra del decreto-flussi fu consacrata tacitamente dal decreto-legge 89/2011, che esclude l’adozione di un provvedimento di espulsione (e del conseguente divieto di reingresso) a carico dello straniero la cui condizione di soggiorno irregolare emerga dai controlli di polizia di frontiera all’atto della sua uscita dal territorio nazionale; in questo modo si agevola l’uscita e il successivo reingresso del lavoratore già presente in Italia per il quale sia stata presentata e accolta la richiesta del datore di lavoro.

La regolarizzazione di fatto avrebbe potuto funzionare in modo molto più efficace se la prassi amministrativa avesse consentito ai datori di lavoro di presentare le richieste di autorizzazione all’ingresso in qualunque momento dell’anno, anche a prescindere dalla vigenza delle disposizioni di un decreto di programmazione dei flussi. In questo modo, il governo avrebbe avuto un indicatore del numero di rapporti di lavoro nero (e, corrispondentemente, di posizioni di soggiorno irregolare) pronti ad emergere. I limiti fissati col decreto di programmazione avrebbero potuto cosi’ tener conto di questo numero, ferma restando la libertà del governo di scegliere se accogliere o meno l’intero stock di richieste giacenti. Sfortunatamente, a nessun governo è mai venuto in mente di semplificare la vita dei cittadini e dell’amministrazione adottando una prassi del genere. Si è sempre preferito definire una data precisa dalla quale far decorrere la possibilità di presentare le richieste di autorizzazione. Si è cosi’ passati dalle file davanti alle direzioni provinciali del lavoro o agli uffici postali ai campionati di velocità telematica con il cosiddetto clik-day7. Solo una volta, nella primavera del 2006, si pensò di accogliere con un decreto di programmazione dei flussi le richieste giacenti. Il secondo governo Berlusconi aveva fissato, con decreto del febbraio di quell’anno, un limite di 170mila ingressi. Il numero di richieste avanzate dai datori di lavoro risultò largamente superiore a tale limite. In ottobre, il secondo governo Prodi, che nel frattempo era subentrato a Berlusconi, varò un secondo decreto di progammazione che semplicemente rendeva ricevibili le 350mila richieste in eccesso; il tutto senza passare attraverso una difficile battaglia parlamentare.

4. L’adozione dei provvedimenti di regolarizzazione

Per la verità, mai le regolarizzazioni de iure, adottate con decreto-legge, con legge o con decreto legislativo, sono state motivo di scontro in Parlamento.

La ragione è semplice. Le prime due8 sono state varate durante la Prima Repubblica, quando ancora la dialettica governo-opposizione era polarizzata dal confronto tra Democrazia Cristiana e Partito Comunista Italiano: due partiti di chiara ispirazione sociale, entrambi favorevoli, coerentemente con il proprio sistema di valori, al fenomeno dell’immigrazione. Si pensi che la legge di conversione del decreto-legge 416/1989 (legge Martelli), con cui veniva adottata la seconda di queste regolarizzazioni, fu approvata, alla Camera, con 326 voti a favore e solo 28 contrari.

Quanto alle regolarizzazioni adottate durante la Seconda Repubblica (e, quindi, in un clima di accesa contrapposizione tra Centrodestra e Centrosinistra, spesso concentrata proprio sul tema dell’immigrazione), quella del 1995 fu voluta da un governo tecnico – il Governo Dini -, sostenuto da una maggioranza che includeva la Lega Nord. Nella seduta in cui il Presidente del Consiglio dei ministri chiedeva la fiducia alla Camera dei deputati, la Lega Nord si disse disposta a votarla solo se Dini avesse preso l’impegno di riformare, in senso drasticamente restrittivo, la disciplina del provvedimento di espulsione degli stranieri. Dini replicò dicendo che avrebbe varato un decreto-legge con i contenuti dettati dalle forze di maggioranza, e il governo ottenne la fiducia. In sede di definizione di questi contenuti poi, accanto alle misure sulle espulsioni, furono inserite, su pressione dei gruppi di centrosinistra (anch’essi in maggioranza), anche disposizioni in materia di assistenza sanitaria e di regolarizzazione dei lavoratori stranieri. Il decreto-legge (n. 489/1995) fu reiterato più volte (le ultime due dal governo Prodi, con un non trascurabile ampliamento), finchè, con la sentenza n. 360/1996, la Corte Costituzionale non dichiarò illegittima la reiterazione dei decreti-legge. A quel punto, il Parlamento fece salvi, con la legge 617/1996, gli effetti del decreto-legge fino a quel momento reiterato (in particolare, la regolarizzazione) e lasciò cadere le altre disposizioni9.

La regolarizzazione del 1998 fu la sola varata da governi di centrosinistra10 (il primo governo Prodi e il primo governo D’Alema). Si trattò di una regolarizzazione in due passi: il primo, privo di una base giuridica certa, fu costituito dal primo decreto di programmazione dei flussi, nell’ottobre del 1998, che permetteva a un numero non superiore a 38mila stranieri di ottenere la regolarizzazione a condizione che ne avanzassero richiesta entro sessanta giorni dala pubblicazione del decreto e che potessero dimostrare di soddisfare certi requisiti; il secondo, solo apparentemente più solido sotto il profilo giuridico, prese la forma di una disposizione correttiva all’art. 49 della legge 40/1998, contenuta nel d. lgs. 113/1999, che, senza alterare il termine per la presentazione delle richieste, rimuoveva il tetto delle 38mila unità (alla data limite erano state formalizzate circa 88mila richieste; pendevano inoltre 312mila prenotazioni di stranieri in attesa di una convocazione per la formalizzazione della richiesta). Per entrambi i passi, il governo potè limitarsi a trasmettere lo schema di ciascun provvedimento alle commisisoni parlamentari competenti, senza però dover richiederne l’approvazione in Aula.

La regolarizzazione del 2002 fu approvata dalla maggioranza di centrodestra. Anche questa si compose di due provvedimenti: il primo, contenuto nella legge 189/2002 e riguardante solo il lavoro domestico (colf e badanti); il secondo, previsto dal decreto-legge 195/2002 ed esteso a tutti i lavoratori subordinati. L’opposizione di centrosinistra, che aveva contestato duramente la maggior parte delle norme a regime contenute nella legge 189/2002, si guardò bene, ovviamente, dall’opporsi a queste norme transitorie.

Nel 2009, il quarto governo Berlusconi varò una regolarizzazione, ancora destinata al solo lavoro domestico, col decreto-legge 78/2009 (un decreto contenente principalmente disposizioni finalizzate a favorire la ripresa economica). Anche in questo caso, l’opposizione di centrosinistra, in sede di conversione in legge, non la contrastò.

La regolarizzazione del 2012, infine, fu voluta dal governo tecnico guidato da Monti. Le relative disposizioni furono inserite nel d. lgs. 109/2012, col quale veniva recepita nell’ordinamento italiano la direttiva 2009/52/CE: una direttiva che stabilisce norme minime relative sulle sanzioni nei confronti di datori di lavoro che impieghino immigrati in condizioni di soggiorno irregolare. La larghissima maggioranza che sosteneva il governo e lo strumento utilizzato (il decreto legislativo) furono, ancora una volta, fattori capaci di mettere il provvedimento al riparo da qualunque scontro in Parlamento. Il decreto-legge 76/2013, adottato dal governo Letta, si prese cura, in modo incruento, della posizione dei lavoratori stranieri che, al momento della conclusione della procedura si fossero trovati, senza colpa, privi della possibilità di stipulare il contratto con il datore di lavoro che aveva richiesto la regolarizzazione.

5. I contenuti dei provvedimenti di regolarizzazione

A dispetto del fatto che i provvedimenti di regolarizzazione sono stati adottati senza dover superare grandi difficoltà di natura politica, il Legislatore della Seconda Repubblica ha di solito sentito il bisogno di rassicurare l’elettorato col prevedere condizioni restrittive per usufruirne, ritenendo, senza un solido fondamento empirico, che l’elettorato sia costituito in massima parte da persone scrupolosamente ligie alla legge, che mal sopporterebbero l’idea di un condono generalizzato per chi l’abbia violata.

La regolarizzazione del 1987

La regolarizzazione del 1987 riguardò formalmente i soli lavoratori stranieri presenti in Italia alla data di entrata in vigore della legge 943/1986 (27 gennaio 1987). Si specificava però che il permesso di soggiorno potesse essere rilasciato allo straniero presente “a qualunque titolo”. In particolare, poteva essere regolarizzato non solo l’immigrato che avesse un rapporto di lavoro in corso, ma anche il disoccupato. Lo straniero privo di documenti validi poteva essere identificato, dal Comune di dimora, sulla base della testimonianza di un congruo numero di cittadini italiani o di connazionali dello straniero. Allo stesso tempo, potevano essere regolarizzati, per quanto riguarda le responsabilità del datore di lavoro, i rapporti di lavoro in corso e quelli già conclusi, col pagamento dei contributi fino a quel momento evasi, senza aggravio di maggiorazioni per il ritardato pagamento. I termini per la presentazione della domanda, originariamente fissati in tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, furono prorogati, con successivi decreti-legge, poi decaduti, e, infine, con la legge 81/1988, fino al 30 settembre 1988. Gli ultimi di questi decreti-legge, per evitare che fruissero impropriamente della regolarizzazione stranieri entrati in Italia solo in tempi recenti, avevano imposto, come dimostrazione della presenza anteriore al 27 gennaio 1987, l’esibizione del timbro a data sul passaporto. La condizione fu poi mitigata dalla legge 81/1988, che si limitò a richiedere una generica “prova”.

Furono presentate 113.349 domande di regolarizzazione. Ne furono accolte circa 105mila. 

La regolarizzazione del 1990

Col decreto-legge 416/1989 (“legge Martelli”) si permise la regolarizzazione, non più dei soli lavoratori, ma dei cittadini stranieri presenti alla data di entrata in vigore dello stesso decreto. D’altronde, era proprio quel decreto-legge a specificare che l’ingresso e il soggiorno degli stranieri in Italia potesse avvenire, oltre che per motivi di lavoro, per turismo, per studio, per motivi familiari, per motivi di cura o di culto. Cosi’, veniva esplicitamente contemplata la possibilità di rilascio, in sede di regolarizzazione, del permesso per motivi di studio, a condizione che lo straniero fosse già iscritto all’università o ad altro istituto di istruzione italiano. Si stabiliva poi, per quanto riguarda il lavoro, che il permesso potesse essere richiesto sia per lavoro subordinato sia per lavoro autonomo, anche a prescindere dal fatto che un’attività lavorativa fosse in corso. In tutti i casi, comunque, era consentita l’iscrizione nelle liste di collocamento. Venivano ribadite disposizioni analoghe a quelle già sperimentate con la legge 943/1986 ai fini dell’identificazione dello straniero privo di documenti. Infine, la regolarizzazione era preclusa per gli stranieri che fossero stati condannati, con sentenza passata in giudicato, per delitti di cui all’art. 380 c.p.p.. Quanto ai datori di lavoro che chiedessero, entro un termine fissato, di regolarizzare un rapporto di lavoro in corso o concluso, essi non erano tenuti al pagamento dei contributi dovuti per il passato. Il lavoratore però avrebbe maturato diritti previdenziali e assistenziali per i periodi di lavoro svolto solo se il datore di lavoro avesse deciso di versare comunque i contributi o, in caso contrario, se il lavoratore stesso si fosse sotituito al datore di lavoro in tale adempimento.

Le domande presentate furono 234.841, di cui accolte, circa 222mila.

La regolarizzazione del 1995

Con la regolarizzazione del 1995 (d.l. 489/1995 e seguenti), i requisiti diventarono più stringenti: si era entrati nella Seconda Repubblica, e – come detto – il governo (tecnico) era sostenuto da forze politiche con idee molto diverse in materia immigrazione. Il provvedimento tornava a riguardare solo i lavoratori subordinati. Nella prima versione, il permesso di soggiorno poteva essere rilasciato solo a lavoratori per i quali un datore di lavoro si dichiarasse disponibile all’immediata assunzione, o che denunciassero, in caso di indisponibilità del datore di lavoro, l’esistenza di un rapporto di lavoro, in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge, che avesse avuto durata non inferiore a quattro mesi negli ultimi dodici11. Nel primo caso il lavoratore avrebbe ottenuto un permesso di soggiorno della durata di due anni (o della durata del contratto a termine, se inferiore ai due anni), nel secondo caso, un permesso della durata di sei mesi, valido per iscriversi nelle liste di collocamento. Quanto ai contributi, i datori di lavoro disposti all’assunzione del lavoratore erano tenuti a versare sei mesi di contributi anticipati in caso di contratto a tempo indeterminato; quattro mesi, in caso di contratto a termine. I datori di lavoro potevano altresi’ sanare la propria posizione debitoria nei confronti degli enti previdenziali e assistenziali, per i rapporti di lavoro pregressi, con il versamento dei contributi e dei premi corrispondenti, maggiorati del 5%. Il lavoratore che presentasse dichiarazione relativa al rapporto in corso doveva versare, in relazione al rapporto denunciato, quattro mesi di contributi per la parte di propria competenza. La disponibilità di titolo di viaggio non era surrogabile, questa volta, dalla testimonianza di terzi, ma solo dall’attestazione di identità rilasciata dalla rappresentanza diplomatico-consolare in Italia del paese di appartenenza dello straniero. La preclusione della regolarizzazione per i condannati per delitti di cui all’art. 380 c.p.p. era estesa al caso di condanna non definitiva.

Durante la fase di applicazione del decreto-legge 489/1995 e delle successive reiterazioni, molte ONG attive nel lavoro di tutela degli stranieri fecero pressioni perchè i requisiti previsti per la regolarizzazione venissero rilassati. La situazione più delicata era naturalmente quella degli stranieri che, alla data di entrata in vigore del decreto-legge, non potessero vantare nè un rapporto di lavoro in corso nè la concreta possibilità di avviarne uno. In quei giorni, l’iniziativa più eclatante fu rappresentata da uno sciopero della fame intrapreso da Dino Frisullo e da un gruppo di immigrati irregolari che manifestavano nei pressi di Palazzo Chigi. L’ammorbidimento delle condizioni per la regolarizzazione dovette aspettare però la formazione del primo governo Prodi. Nelle ultime due reiterazioni del decreto-legge (n. 376/1996 e n. 477/1996), prima che la Corte Costituzionale, nell’ottobre 1996, dichiarasse illegittima questa prassi, si stabili’ che il permesso di soggiorno per l’iscrizione al collocamento potesse essere rilasciato anche allo straniero che dichiarasse di essere stato parte di un rapporto di lavoro, di durata, si’, non inferiore a quattro mesi negli ultimi dodici, ma anche estinto alla data di entrata in vigore del primo decreto-legge. Inoltre, nei casi di dichiarazione del lavoratore o di mancato perfezionamento del rapporto di lavoro promesso dal datore di lavoro, il permesso per iscrizione al collocamento sarebbe stato rilasciato con durata di un anno. Era infine soppressa la disposizione che imponeva al lavoratore, in caso di sua dichiarazione relativa a rapporti di lavoro in corso o conclusi, il versamento di una quota pari a quattro mesi di contributi.

La modifica delle disposizioni relative al caso di dichiarazione unilaterale del lavoratore favori’ certamente la soluzione positiva di migliaia di casi che altrimenti avrebbero visto il rigetto della domanda. Perfino quegli stranieri che, di fatto, non potevano vantare alcuna attività lavorativa adeguata (ancorchè cessata) riuscirono ad aggirare l’ostacolo residuo. Dato, infatti, che il datore di lavoro del rapporto di lavoro concluso e oggetto della dichiarazione non rischiava più di incorrere in sanzioni, nè era tenuto a riportare in vita il rapporto, ma solo al versamento, con una lieve maggiorazione, dei contributi evasi, non fu difficile trovare sedicenti datori di lavoro disposti a ratificare, con tale versamento, la dichiarazione del lavoratore. Naturalmente ve ne furono di diversi tipi: da quelli che chiesero, a questo scopo, un compenso allo straniero, oltre che l’importo da versare all’INPS, a quelli che furono mossi solo da intenti umanitari e che si sobbarcarono la spesa. Riguardo a questi, chi scrive ricorda che una associazione riusci’ a mobilitare un discreto numero di “datori di lavoro volontari”. Ciascuno di loro contribui’ a sanare la posizione di tre cittadini stranieri, dato che nell’arco di dodici mesi potevano essere accomodati tre rapporti consecutivi da quattro mesi ciascuno. Cosi’, i rapporti di lavoro in questione ebbero tutti collocazione temporale fissata: dal 19 novembre 1994 al 18 marzo 1995, dal 19 marzo 1995 al 18 luglio 1995, dal 19 luglio 1995 al 18 novembre 1995. Era come se quei datori di lavoro avessero presentito la nascita del governo Dini e la data di pubblicazione del decreto-legge…

Le domande raggiunsero quota 256.048. Le domande accolte furono circa 246mila: il tasso di accoglimento più alto tra tutte le regolarizzazioni.

La regolarizzazione del 1998

Il decreto di programmazione dei flussi (dpcm 16 ottobre 1998), col quale il governo Prodi avviò la regolarizzazione successiva all’approvazione della legge Turco-Napolitano, diede la possibilità di ottenere un pemesso di soggiorno per lavoro subordinato agli stranieri che esibissero un contratto di lavoro subordinato o di collaborazione coordinata e continuativa, o un permesso per lavoro autonomo a chi dimostrasse, con una attestazione rilasciata dall’autorità competente, di possedere i requisiti per lo svolgimento di un’attività autonoma. Nel primo caso, era richiesto che la retribuzione o il compenso fossero non inferiori a quanto previsto dai contratti collettivi applicabili o, rispettivamente, ai compensi medi in uso per la specifica attività. Nel secondo caso, lo straniero era tenuto a dimostrare la disponibilità di risorse adeguate allo svolgimento dell’attività autonoma, a meno che si trattasse di commercio ambulante. Il decreto imponeva poi di dimostrare la disponibilità di sistemazione alloggiativa, inclusa anche in forma di semplice ospitalità. L’ultimo requisito da dimostrare – ma certo non il meno rilevante – era la presenza in Italia anteriore alla data di entrata in vigore della legge Turco-Napolitano (legge 40/1998): il 27 marzo di quell’anno. Della regolarizzazione non potevano usufruire gli stranieri per i quali, ingresso e soggiorno, non avrebbero potuto essere consentiti; l’esclusione riguardava quindi, in base alla legge da poco entrata in vigore, le persone pericolose per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato e quelle segnalate per la non ammissione, per analoghi motivi, da uno degli Stati dell’Area Schengen. Le domande avrebbero dovuto essere presentate entro una certa data (il 15 dicembre di quell’anno); ma lo stesso decreto prevedeva che potessero esserne accolte non più di 38mila. Più precisamente, il limite di 38mila includeva, oltre alle regolarizzazioni, anche gli eventuali ingressi dall’estero di cittadini albanesi, marocchini o tunisini, da ammettere entro specifiche quote: 3.000 unità per l’Albania, 1.500 per il Marocco e 1.500 cittadini pre la Tunisia12. Al di fuori di tale limite era però consentita la regolarizzazione dei soggetti di fatto in possesso dei requisiti previsti per il ricongiungimento familiare con uno straniero già legalmente soggiornante o appena regolarizzato. In tutti i casi, il rilascio del permesso era condizionato, come per la regolarizzazione del 1995, al possesso di titolo di viaggio valido o all’esibizione dell’attestazione di identità rilasciata dalla rappresentanza diplomatico-consolare in Italia del paese di appartenenza dello straniero. 

I due aspetti più delicati di queste disposizioni risultarono essere il limite numerico e la dimostrazione della presenza in Italia anteriore alla data del 27 marzo. Riguardo al primo aspetto, di fronte alla constatazione che il numero delle richieste presentate era circa dieci volte superiore al numero massimo imposto dal decreto, si provvide ricorrendo a una disposizione transitoria, contenuta nella legge 40/1998, che delegava il governo ad emanare uno o più decreti legislativi, entro il termine di due anni dall’entrata in vigore della stessa legge, allo scopo di apportare le correzioni alla normativa che si fossero rivelate necessarie per “realizzare pienamente i principi” della legge “o per assicurarne la migliore attuazione”. Che una delega cosi’ ampia e imprecisa sia compatibile con i limiti imposti dall’articolo 76 della Costituzione è cosa che esula dalle competenze di chi scrive (e forse anche di chi approvò la legge 40/1998). Dal punto di vista degli stranieri che avevano presentato le richieste in eccesso rispetto allo striminzito limite massimo fissato dal governo Prodi, però, il decreto legislativo n.113/1999 (emanato dal governo D’Alema) fu un manna: inseri’ una norma transitoria nell’articolo 49 del Testo Unico sull’immigrazione (che nel frattempo aveva inglobato le disposizioni della legge 40/1998) che permetteva il rilascio dei permessi previsti dal decreto di programmazione dei flussi di cui si è detto a tutti coloro che avessero presentato richiesta nei termini e che fossero in possesso dei requisiti.

Riguardo al secondo aspetto – la prova di presenza in Italia anteriormente a una certa data – occorre intanto osservare che, in occasione dei precedenti provvedimenti, la data in questione coincideva sostanzialmente con quella da cui era consentita la presentazione delle domande. La presenza poteva essere quindi data per provata in caso di presentazione immediata dell’istanza di regolarizzazione; ma, anche per le istanze presentate successivamente, non era difficile per lo straniero, da subito informato, tenere traccia di elementi capaci di dimostrarla in modo adeguato. Nel caso del 1998, invece, le due date rilevanti erano separate da quasi sette mesi. La dimostrazione della presenza si rivelò per moltissimi stranieri un ostacolo molto arduo da superare, anche perchè aggravato dal Ministero dell’interno con la richiesta di comprovare la continuità della presenza, nei casi in cui la data provata risultasse di molto anteriore al 27 marzo. Lo stesso ministero, confondendo la vita dello straniero irregolare con quella di un ufficio protocollo, indicò come prove ammesse una serie di documenti di cui assai improbabilmente quello straniero poteva disporre: “atti provenienti dalla Pubblica Amministrazione o da questa ricevuti (permessi di soggiorno scaduti, iscrizione anagrafica o in pubblici registri, documenti di identità, denuncia di smarrimento degli stessi, istanze, etc.), documenti nominativi provenienti da Enti fornitori di pubblici servizi (contratti di utenze domestiche, documenti sanitari di data certa, effetti postali, etc.), documentazione scolastica, atti privati nominativi di data certa (contratti di locazione, scritture private autenticate, dichiarazioni di ospitalità effettuate ai sensi dell’art. 147 Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicureza), documentazione alberghiera nominativa”. Fortunatamente – per gli stranieri e per il buon esito della regolarizzazione – il Ministero ammise anche la “documentazione, proveniente da organismi umanitari e assistenziali, attestante, inequivocabilmente, una effettiva prestazione a favore dell’interessato (di natura assistenziale, economica, legale, etc.)”. Molti stranieri potevano effettivamente esibire una tessera rilasciata dalla Caritas o da altre organizzazioni non governative. Molti altri, ovviamente, benchè transitati dai centri di ascolto o dalle mense gestite dal volontariato, non disponevano di documenti in grado di dimostrarlo. Quando un’amministrazione impone oneri cervellotici è facile, però, che quell’amministrazione si aggrovigli nelle procedure che essa stessa ha congegnato. è quello che successe in quei mesi. Le ONG chiesero quali condizioni dovesse soddisfare la documentazione per essere considerata inequivocabilmente attestante la prestazione a favore dell’interessato. L’amministrazione rispose che copia di un registro, timbrato dall’associazione, che riportasse tra i fruitori dei servizi il nome dello straniero poteva ritenersi documentazione idonea. Naturalmente, non fu difficile per ciascuna associazione procurarsi registri in cui inserire, accanto a una data opportunamente anteriore al 27 marzo 1998, il nome di ciascuno degli stranieri che formavano, negli ultimi mesi di quell’anno, lunghe file davanti alla sede dell’associazione.

Le domande presentate furono 250.966. Ne furono accolte circa 217mila, a seguito di esami che si prolungarono per anni.

La regolarizzazione del 2002

Nel 2002, l’articolo 33 della legge Bossi-Fini (n. 189/2002) stabili’ che potessero essere regolarizzati i lavoratori domestici (colf e badanti) per i quali un datore di lavoro dichiarasse di averli occupati alle proprie dipendenze nei tre mesi antecedenti la data di entrata in vigore della legge, si impegnasse ad assumerli stipulando con loro il neonato contratto di soggiorno e versasse un importo forfetario pari a un trimestre di contributi previdenziali per il rapporto pregresso (a prescindere dalla sua effettiva durata). Ciascun datore di lavoro poteva regolarizzare al più un collaboratore familiare; non c’era limite al numero di badanti, ma andava allegata certificazione medica relativa alla patologia sofferta dalla persona necessitante assistenza. Il permesso di soggiorno era rilasciato con durata di un anno, ed era rinnovabile a condizione – si badi – della permanenza del rapporto di lavoro sanato e della regolarità contributiva e assicurativa. Era fatta salva però la possibilità di conversione dei motivi di soggiorno, in presenza dei requisiti per un permesso ad altro titolo; meno chiara la possibilità di fruire del periodo di disoccupazione di durata non inferiore a sei mesi e di ottenere il rinnovo in presenza di un diverso rapporto di lavoro13 (a chi scrive sembra però di ricordare che in sede di applicazione delle disposizioni sulla regolarizzazione, il rinnovo del permesso fu consentito anche in presenza di un nuovo rapporto di lavoro). La regolarizzazione non era consentita nei casi in cui lo straniero fosse stato espulso per motivi più gravi del mancato rinnovo del permesso di soggiorno o fosse segnalato per la non ammissione da uno degli Stati Schengen. Nè potevano ottenere il permesso di soggiorno gli stranieri cui fosse stata applicata una misura di prevenzione o che fossero stati condannati o anche solo denunciati per reati di cui agli articolo 380 e 381 c.p.p. (a meno che, in caso di denuncia, i procedimenti si fossero conclusi in modo favorevole allo straniero).

La possibilità di regolarizzazione fu estesa ai lavoratori che avessero lavorato alle dipendenze di imprese dal decreto-legge 195/2002. Le condizioni per la regolarizzazione erano sostanzialmente coincidenti con quelle previste per il lavoro domestico. Facevano eccezione l’importo forfetario che il datore era tenuto a versare per il rapporto pregresso: 700 euro; l’impegno a stipulare il contratto di soggiorno, che non poteva avere durata inferiore a un anno; la possibilità di rinnovare il permesso anche in presenza di un diverso rapporto di lavoro (anch’esso di durata non inferiore a un anno). La preclusione della regolarizzazione era poi estesa al caso di straniero rientrato in Italia, senza autorizzazione, in presenza di un divieto di reingresso conseguente a una precedente espulsione; veniva invece attenuata l’ostatività di una precedente espulsione nei casi in cui risultasse opportuno revocare il provvedimento di allontanamento in virtù delle condizioni di inserimento dell’interessato. Queste ultime due disposizioni venivano applicate, con una modifica dell’articolo 33 della legge 189/2002, anche alla regolarizzazione per lavoro domestico.

Si registrarono domande per 693.937 stranieri14, delle quali oltre 641mila trovarono accoglimento15: la più ampia tra tutte le regolarizzazioni. I permessi rilasciati per lavoro subordinato alle dipendenze di un’impresa furono oltre 326mila; quelle relative al lavoro domestico, oltre 315mila.

 La regolarizzazione del 2009

La regolarizzazione del 2009 fu introdotta sotto forma di emendamento al decreto-legge 78/2009, proposto dal quarto governo Berlusconi in sede di conversione in legge dello stesso decreto, pochi giorni dopo l’approvazione del disegno di legge in materia di sicurezza (legge 94/2009). Le disposizioni ricalcavano in gran parte quelle contenute nella legge 189/2002. La regolarizzazione, anche in questo caso, riguardava solo il lavoro domestico. Potevano avanzarne richiesta i datori di lavoro che avessero in corso rapporti di lavoro domestico irregolari da almeno tre mesi alla data del 30 giugno 2009, purchè il rapporto di lavoro fosse ancora in corso alla data di presentazione della domanda. Nei casi in cui il lavoratore fosse uno straniero in condizioni di soggiorno illegale, la regolarizzazione sanava anche tale condizione. La richiesta del datore di lavoro (da presentarsi esclusivamente con modalità telematiche) doveva essere accompagnata dal versamento di un contributo forfetario di 500 euro e dalla proposta di contratto di soggiorno (con orario settimanale, in caso di collaboratore familiare, non inferiore a venti ore settimanali). Per ciascun nucleo familiare era consentita la regolarizzazione di un solo collaboratore familiare e, in caso di documentate esigenze, di due badanti. Inoltre, il datore di lavoro era tenuto a dimostrare la congruità del proprio reddito (solo in caso di regolarizzazione di un collaboratore familiare). La regolarizzazione del lavoratore straniero era condizionata al possesso di passaporto o di documento di viaggio equipollente e all’assenza di motivi ostativi analoghi a quelli già sperimentati: segnalazioni per la non ammissione in paesi dell’Area Schengen; passate espulsioni per motivi di ordine pubblico, sicurezza dello Stato o prevenzione; condanne, anche con sentenza non definitiva o pronunciate a seguito di applicazione della pena su richiesta (art. 444 c.p.p.), per reati di cui agli articoli 380 o 381 c.p.p.. Non vi fu alcun provvedimento successivo atto ad ampliare la regolarizzazione; gli stranieri irregolari occupati alle dipendenze di imprese non ebbero quindi modo di emergere. Non è escluso, però, che gli imprenditori che volessero regolarizzare un proprio dipendente abbiano utilizzato il percorso consentito, qualificando quel dipendente come collaboratore familiare. Nessuna disposizione impediva infatti il successivo licenziamento del collaboratore domestico nè l’assunzione, da parte dell’impresa, del lavoratore licenziato.

Il numero di domande presentate fu pari 294.744, di cui circa 180mila relative a collaborazione familiare e circa 114mila all’assistenza a persone non autosufficienti: un numero molto più basso di quello atteso dal governo. Un rapporto dello European Migration Network16 riferisce di un tasso di accoglimento dell’85% circa quando erano state esaminate circa 260mila domande.

La regolarizzazione del 2012 

Per un’emersione formalmente corretta i lavoratori alle dipendenze di imprese dovettero attendere il decreto legislativo 109/2012, emanato dal governo Monti. Il decreto stabiliva sanzioni contro i datori di lavoro che impieghino immigrati irregolarmente soggiornanti, in attuazione della direttiva 2009/52/CE, ma, all’articolo 5, definiva un nuovo provvedimento di regolarizzazione. Oltre all’esistenza di un rapporto di lavoro in corso, nato almeno tre mesi prima della data di entrata in vigore del decreto (9 agosto 2012), si richiedeva prova della presenza ininterrotta dello straniero in Italia da data non posteriore al 31 dicembre 2011; tale data doveva essere provata con documentazione proveniente da organismi pubblici. La regolarizzazione (da richiedersi, anche in questo caso, per via telematica) era ammessa solo in caso di rapporto a tempo pieno, salvo il caso di lavoro domestico, per il quale erano accettati anche i rapporti a tempo parziale, purchè non inferiore a venti ore settimanali. Analogamente a quanto previsto nel 2009, la regolarizzazione dei dipendenti di un’impresa o dei collaboratori familiari erano condizionati alla dimostrazione di congruità del reddito in capo al datore di lavoro; tale dimostrazione non era richiesta in caso di regolarizzazione di badanti. Diversamente dalla precedente regolarizzazione, non era stabilito un limite al numero di rapporti che ciascun datore di lavoro poteva regolarizzare. Il contributo forfetario da versare, a carico del datore di lavoro, era questa volta pari a 1.000 euro, per ciascun lavoratore; oltre a questo, il datore di lavoro era tenuto a regolarizzare la posizione retributiva, contributiva e fiscale per un periodo commisurato alla durata del rapporto (dalla data di costituzione del rapporto irregolare alla stipula del contratto di soggiorno17), ma comunque non inferiore a sei mesi. Era richiesto, come nel 2009, il possesso da parte del lavoratore di passaporto o di documento di viaggio equipollente. I motivi ostativi alla regolarizzazione dello straniero differivano da quelli previsti dalla regolarizzazione del 2009 per alcuni aspetti: era inclusa l’avvenuta adozione di un provvedimento di espulsione per terrorismo e l’essere considerati (anche senza una esplicita segnalazione al Sistema Informativo Schengen) una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato per uno dei paesi dell’Area Schengen. Nel valutare la rilevanza di tale minaccia si doveva tener conto delle condanne, anche con sentenza non definitiva o pronunciata ai sensi dell’articolo 444 c.p.p.; queste condanne perdevano quindi il carattere automaticamente preclusivo per degradare a elementi a sostegno di una valutazione discrezionale.

Il decreto-legge n.76/2013 (adottato dal governo Letta) completò la regolarizzazione avviata col decreto legislativo 109/2012, stabilendo che in caso di rigetto dell’istanza del datore di lavoro per motivi a lui solo imputabili o di cessazione del rapporto di lavoro nelle more della definizione del procedimento venisse rilasciato, al lavoratore, un permesso di soggiorno per attesa occupazione o, in caso di richiesta di assunzione da parte di un nuovo datore di lavoro, un permesso per lavoro subordinato.

Anche in questo caso il numero di domande presentate fu piuttosto contenuto: 134.576. Di queste domande, circa 116mila erano relative a rapporti di lavoro domestico (colf e badanti), poco più di 18mila a rapporti di lavoro subordinato alle dipendenze di impresa. Le ragioni di questo sbilanciamento tra le due categorie vanno cercate probabilmente nel minor costo della regolarizzazione della posizione contributiva per un rapporto di lavoro domestico a tempo parziale e nella posibilità – già discussa – di licenziare il lavoratore domestico per riassumerlo, all’occorrenza, alle dipendenze dell’impresa. Il numero modesto di domande può trovare spiegazioni in due fattori: la crisi economica e il carattere restrittivo delle disposizioni del d. lgs. 109/2012, che sembrava non voler perdere nulla della severità dei precedenti provvedimenti, in qualunque forma – rapporto di lavoro in corso, contributo forfetario, congruità del reddito, prova di presenza, possesso del documento di viaggio, motivi di esclusione – si fosse manifestata. Trascorsi sei mesi dal termine per la presentazione delle domande, ne erano state esaminate circa 82mila; di queste, circa 23mila erano state accolte e 13mila rigettate, mentre più di 45mila erano ancora in attesa di decisione. La maggior parte dei casi di rigetto risultava dovuta all’incapacità dello straniero di fornire la prova di presenza anteriore al 31 dicembre 2011.

La formazione dell’odierno bacino di immigrazione irregolare 

Pur in mancanza, ovviamente, di dati certi in proposito, che cosa si può ipottizzare riguardo alla attuale presenza di immigrati in condizioni di soggiorno irregolare in Italia? Oltre al fatto che l’ultima regolarizzazione è stata effettuata nel 2012, occorre considerare tre elementi. Il primo è l’assenza, nell’ultimo decennio, di una programmazione dei flussi adeguata. L’ultimo decreto che abbia ammesso quote signficative di lavoratori (non semplicemente stagionali) risale al 30 novembre 2010; da allora, la programmazione dei flussi ha riguardato quasi esclusivamente il lavoro stagionale18.

Il secondo elemento è legato al fatto che l’Italia è stata, a partire dal 2011 meta di intensi flussi di profughi, comprendenti rifugiati e persone in fuga da conflitti o dalla povertà. Fino al 2015, lo Stato Italiano ha lasciato che una parte rilevante di questi flussi transitasse verso altri paesi dell’Unione europea; da quando però, in quell’anno, sono stati istituiti gli hotspot è diventato ineludibile l’obbligo di esaminare la posizione di ciascuna delle persone giunte in Italia (quanto meno, di quelle giunte via mare). Corrispondentemente, per quelle persone, è diventato ineludibile l’onere di presentare la richiesta di asilo per non incorrere in un provvedimento di allontanamento. Il tasso di accoglimento di tali richieste è risultato complessivamente, negli anni 2008-2017, del 47%19, di cui circa un sesto per riconoscimento dello status di rifugiato, un terzo per protezione sussidiaria e più di metà per protezione umanitaria. Data la durata media delle procedure di esame delle richieste e l’impossibilità di prolungare corrispondentemente forme di detenzione del richiedente asilo, all’esito negativo delle richieste (in media, nel 53% dei casi) ha fatto seguito tipicamente, invece che il rimpatrio dello straniero, la semplice perdita di contatti tra lui e lo Stato. Per di più, con il decreto-legge 113/2018, è stato soppresso l’istituto della protezione umanitaria, col risultato di ridurre drasticamente il tasso di accoglimento delle richieste e di incrementare corrispondentemente il numero di mancati rimpatri20.

Il terzo elemento è rappresentato dalla nota difficoltà dell’amministrazione di eseguire quanto previsto dalla normativa in materia di allontanamento dal territorio dello Stato: in primo luogo, per la difficoltà di intercettare chi abbia interesse a non essere intercettato; in secondo luogo, per i problemi legati alla riammissione dello straniero nel paese di destinazione.

L’esigenza di una regolarizzazione, in tempo di coronavirus: come strutturarla

Alcune stime – da prendere sempre con molta cautela21 – indicano in circa 600mila il numero di stranieri irregolarmente presenti in Italia. Quale che sia l’attendibilità di queste stime, lo svilupparsi della pandemia di Covid-19 ha reso urgente una nuova regolarizzazione. I motivi sono stati esposti da molti soggetti diversi e vanno dalla necessità di una piena tutela del diritto alla salute individuale a quella della tutela della salute pubblica (in pericolo, in presenza di sacche di marginalità sociale forzata); dalle esigenze di interi settori dell’economia all’utilità, per gli istituti previdenziali, di un’emersione dei rapporti di lavoro irregolari; dai rischi insiti nel lasciare che una parte non trascurabile della popolazione soggiornante in Italia percepisca lo Stato come ostile a quelli, ancor più gravi, che la protezione venga offerta invece dalla criminalità organizzata. Non ultimo, tra gli argomenti in favore di una nuova regolarizzazione, è il considerare che – come esposto fin qui – le regolarizzazioni de iure o de facto hanno costituito il vero strumento di regolazione ex post dell’immigrazione in Italia.

Mentre viene scritto questo articolo, il dibattito sull’opportunità di un nuovo provvedimento di regolarizzazione e su come questo provvedimento dovrebbe essere strutturato è ancora in corso. Di seguito vengono proposti alcuni elementi che potrebbero essere utili a definire un provvedimento efficace, senza ripetere scelte che, in passato, si sono rivelate inutili o sbagliate.

Il primo aspetto da considerare è che, in periodo di pandemia, la tutela della salute, individuale e pubblica, deve essere considerata come obiettivo prioritario della regolarizzazione. Questa non può perciò essere ristretta ai soli lavoratori, come si è fatto, dal 1995 in poi (con l’eccezione di quanto previsto, nel 1998, riguardo alla possibilità di ottenere un permesso per motivi familiari). Deve trattarsi quindi di un provvedimento esteso a tutti gli stranieri che si trovino in questo momento in Italia, quale che sia il motivo del soggiorno. Il provvedimento dovrebbe inoltre avere natura legislativa, e non meramente amministrativa, in modo da poter superare la stolida soppressione del permesso per motivi umanitari apportata dal decreto-legge 113/201822. Qualora, sotto il profilo dell’opportunità politica, si ritenesse impraticabile il ripristino di tale permesso ad opera di una maggioranza di governo in parte coincidente con quella che ha approvato quel decreto, si potrebbe comunque prevedere il rilascio di un permesso per asilo, che la normativa italiana non associa necessariamente al riconoscimento dello status di rifugiato. Questo corrisponderebbe a sancire che l’istituto dell’asilo, che l’articolo 10 della Costituzione assicura allo straniero che nel proprio paese non possa godere effettivamente delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha una portata più ampia, atta a coprire anche situazioni in cui la mancanza di una condizione di soggiorno legale finisca per compromettere il godimento di quelle libertà e, ancora più profondamente, dei diritti inviolabili della persona, non nel paese di appartenenza dello straniero, ma nel nostro. In alternativa, e molto più debolmente, un governo scarsamente interessato a questioni di principio potrebbe istituire un permesso speciale, da far valere solo nel presente contesto. In ogni caso – e aquesto è l’aspetto fondamentale – il permesso dovrebbe essere utilizzabile per lo svolgimento di qualunque attività lecita, e convertibile in altro permesso previsto dall’ordinamento in presenza degli specifici requisiti.

Una volta svincolato il rilascio del permesso dall’esistenza di una attività lavorativa, è evidente che dovrebbe essere lo stesso straniero a presentare l’istanza. La modalità di presentazione più conveniente si è dimostrata quella per via telematica, che eviterebbe la formazione di code davanti ad uffici postali e commissariati (rischiosissima in tempi di pandemia) e consentirebbe al richiedente di ottenere immediatamente una condizione di soggiorno regolare dalla ricevuta di presentazione dell’istanza.

Quale che sia la durata del permesso rilasciato, dovrebbe essere prevista la possibilità, per il governo, di procedere a un rinnovo d’ufficio in caso di perduranti condizioni di emergenza sanitaria o di sovraccarico degli uffici competenti dovuto alle pratiche inevase prima e durante la pandemia.

Quanto ai requisiti per accedere alla regolarizzazione, si dovrebbe in tutti i modi evitare di includere la presenza anteriore a una determinata data, dato che provarla si è dimostrata impresa impossibile per moltissimi stranieri, e l’esame della documentazione prodotta a questo scopo ha rappresentato un carico di lavoro totalmente improduttivo per l’amministrazione dell’interno. Per evitare l’effetto richiamo nei confronti di flussi irregolari ulteriori, è sufficiente che la data limite per la presentazione della domanda sia relativamente vicina a quella della pubblicazione del provvedimento. è sicuramente da evitare il procrastinamento, con successivi provvedimenti, di tale data limite. In caso contrario, si finirebbe – come avvenne nell’applicazione della regolarizzazione del 1987 – per considerare indispensabile la prova di una presenza remota, con le conseguenze negative appena menzionate.

Più in generale, occorrerebbe tener presente che ogniqualvolta si siano introdotti requisiti stringenti, si sono offerte due sole vie d’uscita dalla condizione di stallo che avrebbe fatto fallire la regolarizzazione: l’individuazione di escamotages in grado di aggirare la norma (si pensi ai registri delle associazioni, nel 1998) o un provvedimento correttivo mirato ad allentare il requisito (ad esempio, l’ammissione di dichiarazioni dei lavoratori relative a soli rapporti di lavoro conclusi, nel 1996).

Quanto alla disponibilità di documenti validi, l’esperienza passata indica che la testimonianza di terzi è strumento efficace, intanto, per l’identificazione, e che l’attestazione di identità da parte della rappresentanza diplomatico-consolare del paese di appartenenza può surrogare temporaneamente il possesso del passaporto o di un titolo di viaggio equivalente.

Tra i motivi ostativi alla regolarizzazione, poi, dovrebbe essere incluso solo quello relativo all’esistenza di una concreta minaccia per la sicurezza dello Stato. La presenza di segnalazioni per la non ammissione in altri paesi dell’Area Schengen dovrebbe indurre semplicemente a restringere al solo territorio dello Stato l’utilizzabilità del permesso di soggiorno rilasciato. Quanto all’esistenza di condanne o di procedimenti penali in corso, essa non dovrebbe precludere la regolarizzazione, dal momento che, specularmente, la regolarità del soggiorno non preclude nè l’adozione di misure cautelari nè l’espiazione della pena detentiva. è semplicemente assurdo, ad esempio, che a uno straniero condannato, per certi reati, a una pena detentiva sospesa, previa valutazione da parte del giudice di assenza di pericolosità sociale, sia impedito di soggiornare in Italia sulla base di una pressunzione di pericolosità operata dal Legislatore.

Una volta concluso il periodo di emergenza, si potrebbe considerare la possibilità di rinnovare i permssi non ancora convertiti, a condizione che un privato o un ente, ritenuti affidabili, stipulino una fideiussione a garanzia dell’impegno a provvedere al sostentamento dello straniero per un periodo determinato; il prolungamento dell’impegno permetterebbe poi l’ulteriore rinnovo del permesso. Si tratterebbe, in altri termini, di ripristinare la figura dello sponsor, cancellata dalla legge 189/2002. Il rinnovo dovrebbe anche essere consentito quando sia lo stesso straniero a dimostrare la disponibilità di mezzi sufficienti al sostentamento, purchè ne possa dimostrare la fonte lecita (ad esempio, prestazioni di lavoro occasionale).

Una caratteristica d tutte le regolarizzazioni, con l’eccezione di quella del 1989 e di quella del 1998, è stata l’imposizione del pagamento, da parte del datore di lavoro, di quanto evaso, in termini di contributi previdenziali e premi assicurativi, e/o di un contributo forfetario in relazione a rapporti di lavoro irregolari conclusi o in atto. Questa imposizione ha prodotto un introito cospicuo per lo Stato; allo stesso tempo, probabilmente, ha dissuaso un buon numero di datori di lavoro dal procedere alla presentazione dell’istanza (soprattutto nel 2012). La rottura, che qui si propone, del nesso regolarizzazione-lavoro negherebbe allo Stato questo introito. Il datore di lavoro infatti potrebbe limitarsi ad assumere lo straniero appena regolarizzato, come se il rapporto non fosse già in corso. è stato dimostrato, però, come i lavoratori regolarizzati acquistino un inserimento molto stabile nel mercato del lavoro23. Quello a cui lo Stato rinuncia oggi rientra in seguito, in misura assai più larga, grazie al mantenimento di una condizione lavorativa regolare. Converrebbe allora, in caso di assunzione, prevedere esplicitamente, come fu fatto col decreto-legge 416/1989, l’esonero del datore di lavoro da eventuali procedimenti penali o amministrativi motivati dal carattere irregolare del rapporto con quel lavoratore. Dovrebbe essere anche previsto che i datori di lavoro possano ottenere analogo esonero in relazione a rapporti irregolari ormai conclusi, previo pagamento di quanto evaso o di un contributo forfetario24.

In conclusione, il fatto che si sia avviato un dibattito sulla necessità di una regolarizzazione è di per sè un fatto positivo. Mentre questo articolo viene chiuso, è difficile pronosticare se effettivamente un provvedimento del genere verrà adottato in tempi brevi e, in questo caso, quali ne saranno i contenuti. è anche assai improbabile che questi risultino immuni dai difetti che l’esperienza passata ha messo in luce. Tuttavia, proprio il passato insegna che, una volta avviato il processo di regolarizzazione, si forma, nella società, un generale consenso sulla sua positività, e nessuna delle forze politiche trova più interesse a contrastarlo. Cosi’, risulta facile adottare gli eventuali interventi correttivi che si rendano necessari, senza rischi, in termini elettorali, per i partiti che lo sostengono. In altri termini, una regolarizzazione zoppicante è comunque preferibile alla rinuncia alla regolarizzazione in attesa di quella perfetta.

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Note:

  1. Si veda, per esempio, l’Annuario delle statistiche ufficiali del Ministero dell’interno, Edizione 2019. Il numero di permessi rilasciati per lavoro subordinato è nettamente superiore a quello dei permessi rilasciati per altri motivi. Fanno eccezione i permessi per motivi familiari, il cui rilascio però è condizionato, tipicamente, alla presenza, in Italia, di un lavoratore straniero.
  2. Si pensi che il numero di visti di ingresso per turismo rilasciati negli ultimi anni si è sempre attestato intorno al milione mezzo, pari all’80% del totale di visti di ingresso, cfr. Annuario Statistico 2018. A questo numero va aggiunto quello degli ingressi per turismo in esonero dall’obbligo di visto.
  3. Il rapporto è illegale anche quando ne sia parte uno straniero legalmente soggiornante per turismo.
  4. Molto più indicato sarebbe permettere la conversione dei motivi del soggiorno da turismo a lavoro subordinato in presenza di una proposta di assunzione. Questa possibilità non è contemplata dalla normativa vigente. La Camera, nel 2000, aveva approvato, nell’ambito dell’esame della proposta di legge A.C. 5808, una disposizione che avrebbe consentito la conversione di qualunque permesso di soggiorno in permesso per lavoro subordinato a fronte di una richiesta di autorizzazione al lavoro da parte di un datore di lavoro, purchè la richiesta rientrasse nei limiti numerici stabiliti col decreto di programmazione dei flussi (vedi in seguito). La disposizione cosi’ recitava “L’esistenza di una richiesta di autorizzazione al lavoro o della prestazione di garanzia di cui all’articolo 23 per il lavoratore straniero che rientri nell’ambito delle quote fissate dai decreti di cui al comma 4 dell’articolo 3, è considerata condizione sufficiente per la conversione di un permesso di soggiorno rilasciato ad altro titolo, rispettivamente, in permesso di soggiorno per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, o per inserimento nel mercato del lavoro”. Si noti che all’epoca anche in caso di soggiorno per turismo lo straniero era tenuto a richiedere un permesso di soggiorno. La proposta di legge approvata dalla Camera fu trasmessa al Senato, ma li’ fu improvvidamente accantonata.
  5. Prima di queste regolarizzazioni, erano state sanate posizioni di circa 5mila stranieri sulla base di semplici circolari del Ministero del lavoro, nel triennio 1979-1982.
  6. Nel 2005 la possibilità di presentare la richiesta era stata fissata dal giorno successivo alla pubblicazione del decreto di programmazione dei flussi nella Gazzetta Ufficiale. Molti degli interessati erano stati raggiunti dall’informazione con un certo ritardo, e questo aveva spalmato la spedizione delle richieste su un intervallo di tempo piuttosto lungo. Nel 2006, invece, l’invio delle richieste fu consentito a decorrere dal settimo giorno successivo alla pubblicazione del decreto. Tutti gli interessati ebbero la possibilità di prepararsi in tempo, e file smisurate si formarono dalla notte che precedeva quella data.
  7. Nel dicembre 2007, il governo decise che le domande sarebbero state presentate, a partire da un certo istante (parlare di data, in questo caso sarebbe improprio), per via telematica. Il picco di invii telematici si rivelò, come era prevedibile, troppo impegnativo per il server del Ministero dell’interno.
  8. Non consideriamo, qui, la regolarizzazione “per circolare” degli anni 1979-1982.
  9. Le disposizioni, importantissime, sull’assistenza sanitaria entrarono poi a far parte della legge Turco-Napolitano.
  10. Se si eccettuano l’ampliamento della regolarizzazione del 1995 voluto dal governo Prodi e la lieve modifica apportata dal governo Letta alle disposizioni relative alla regolarizzazione del 2012 (vedi in seguito).
  11. Il lavoratore che avesse dichiarato il falso sarebbe stato punito con la reclusione da tre mesi a un anno; alla condanna sarebbe seguita la revoca del permesso di soggiorno.
  12. Si trattava di paesi con i cui governi il governo italiano aveva stipulato accordi per la riammissione degli stranieri espulsi.
  13. Il riferimento all’articolo 5 comma 5 del d. lgs. 286/1998 risultava insufficiente, in proposito, dato che il rinvio, contenuto in tale comma, alle disposizioni relative al periodo di disoccupazione risultava, a seguito delle modifiche apportate dalla legge Bossi-Fini, errato.
  14. Per alcuni lavoratori erano state presentate richieste da più di un datore di lavoro. Cosi’, il numero complessivo di istanze presentate fu di 702.156.
  15. Quando il Ministero dell’interno forni’ i dati riportati, erano ancora in fase di istruttoria circa 3mila domande. Inoltre, per più di 18mila domande rigettate era in corso un contenzioso tra gli interessati e l’amministrazione.
  16. Quarto Rapporto EMN Italia, “Canali migratori: Visti e flussi irregolari”.
  17. Lo si evince da una circolare congiunta del Ministero dell’interno e del Ministero del lavoro del 7 settembre 2012.
  18. Occorre ricordare, per completezza, che il decreto legislativo 203/2016 ha chiarito che la conversione del permesso di soggiorno per lavoro stagionale in un normale permesso per lavoro subordinato è possibile fin dalla prima stagione lavorativa, in presenza di un contratto di lavoro ordinario, purchè il lavoratore abbia svolto regolare attività lavorativa di natura stagionale in Italia per almeno tre mesi.
  19. Il riferimento è qui all’esito della procedura amministrativa.
  20. è vero anche che, a seguito degli inqualificabili accordi con le autorità libiche, voluti dal governo Gentiloni e dal primo governo Conte, ma mantenuti in vita anche dal secondo governo Conte, l’intensità degli sbarchi si è molto ridotta a partire dal 2017.
  21. Un buon criterio per valutare l’attendibilità di queste stime è il numero di cifre significative con cui vengono riportate. Quando, come fa un noto istituto di ricerca, vengono fornite con tre cifre significative (ad esempio, 533mila, anzichè 500mila), si cade nel ridicolo. È un pò come la barzelletta della recluta che viene mandata a contare il numero di pellerossa che transitano in un canion. Dopo una giornata di osservazione, torna e riferisce: 533. Il caporale, entusiasta per tanta accuratezza, gli chiede: “Ne sei sicuro?”. E la recluta: “Si’: a mezzogiorno ne son passati cinque. Alle tre del pomeriggio, altri sette. Poi, dopo mezzora, un gruppo di dieci e, poco dopo, un gruppo di undici. Infine, verso le sei, ne sono passati moltissimi: saranno stati cinquecento…”.
  22. A rigore, il decreto-legge 113/2018 ha soppresso la parte dell’articolo 5 comma 6 del decreto legislativo 286/1998 su cui si basava il rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari, ma non ha toccato il testo dell’articolo 5 comma 6 della legge 40/1998. Quest’ultima legge non è stata abrogata dal decreto legislativo 286/1998 (che invece, per esempio, ha abrogato quasi per intero la legge 943/1986). Naturalmente, si potrebbe affermare che l’approvazione di norme successive in contrasto con le disposizioni della legge 40 abbiano su queste l’effetto di una abrogazione implicita. Ma questo non è il caso delle modifiche apportate dal decreto-legge 113/2018 all’articolo 5 comma 6. Il testo ora vigente nel decreto-legislativo 286/1998 non è infatti in contrasto con quello che si legge nella legge 40/1998. è solo meno preciso. In altri termini, si può ritenere che il primo sia completato dal dettato del secondo, che, per tanto, mantiene intatto il suo vigore. Sarebbe interessante stimolare, con cause pilota, la formazione di orientamenti giurisprudenziali su questo aspetto.
  23. E. Di Porto, E. M. Martino, P. Naticchioni, “Back to black? The impact of regularizing migrant workers”, WorkINPS Papers, Dicembre 2018, n. 17
  24. Resterebbe ferma, ovviamente, la possibilità del lavoratore di denunciare, e quella dello Stato di perseguire, il datore di lavoro che rifiuti di procedere all’assunzione per un rapporto di lavoro in corso o di regolarizzare rapporti conclusi.
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