Più parità di trattamento tra migranti e italiani, ma il recepimento della Direttiva europea 2011/98 non è soddisfacente

E’ stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (Serie Generale n.68 del 22-3-2014) ed entrerà in vigore il 6 aprile 2014 il d.lgs. n. 40 dd. 4 marzo 2014 di attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro. All’art. 1 il decreto introduce modifiche agli artt. 4-bis, 5 e 22 del T.U. delle norme sull’immigrazione e all’art. 2 l’abrogazione di alcune disposizioni regolamentari. In sintesi, l’art. 1 prevede  l’allungamento a 60 gg. del termine massimo per il rilascio di tutti i permessi di soggiorno e  l’inserimento della dizione “permesso unico lavoro” su alcuni permessi di soggiorno che consentono l’attività  lavorativa, con l’esclusione dei permessi di soggiorno UE per lungo soggiornanti, di quelli  per motivi umanitari, per status di rifugiato e di protezione sussidiaria, per studio, per lavoro stagionale, per lavoro autonomo  e per talune categorie particolari per le quali è previsto l’ingresso al di fuori del meccanismo dei flussi programmati. Il decreto prevede inoltre un obbligo di assicurare ai titolari del permesso  l’informazione sui contenuti e prerogative assegnate al permesso unico nell’ambito del processo di stipula dell’accordo di integrazione, anche se non vengono precisate forme e modalità di tale obbligo informativo. L’art. 2 del d.lgs. n. 40/2014 prevede  l’abrogazione delle norme del regolamento di attuazione del T.U. che esigono la stipula del contratto di soggiorno al momento del  rinnovo del p.s. per lavoro (non viene abrogata però la norma legislativa che prevede il contratto di soggiorno in sede di primo rilascio del permesso, cioè  l’art. 5-bis T.U.).

La norma sul contratto di soggiorno peraltro era stata già di fatto depotenziata se non superata dall’art. 17 del D.L. 9.2.2012 n. 5 (“Decreto Semplificazioni” convertito in L. 4.4.2012, n. 35). Questa norma   ha previsto che il modello di comunicazione  del datore di lavoro UNILAV, introdotto con circolare del Ministero del  Lavoro n. 4773 del 28.11.2011 è idoneo a sostituire la stipula del contratto di soggiorno, come ribadito dalla circolare del Ministero del Lavoro n. 8827 del 5.12.2011. Viene inoltre espressamente prevista  l’abrogazione della  norma dell’ articolo 10, n. 1°, dell’Allegato A al regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148,  che prevedeva il requisito della cittadinanza italiana per i lavoratori delle imprese del settore autoferrotranviario e che era stata estesa anche al settore del trasposto pubblico locale, urbano ed extraurbano, per effetto delle leggi 3 novembre 1952, n. 628, e  22 settembre 1960, n.1054. In questo caso, più che di abrogazione espressa si tratta di una conferma dell’abrogazione tacita avvenuta con l’entrata in vigore del T.U. immigrazione (d.lgs. n. 286/98) e del principio di parità di trattamento tra lavoratori migranti e nazionali di cui all’art. 2 c. 3 facente riferimento alla legge di ratifica della Convenzione O.I.L. n. 143/1975. Tale principio di parità di trattamento, tuttavia, non veniva rispettato dalla maggior parte dell’imprese del trasporto pubblico locale e regionale, che continuavano ad applicare le desuete ed anacronistiche norme della ‘legge sulle corporazioni’ del 1931. Questo aveva dato luogo ad un contenzioso giudiziario promosso dagli avvocati dell’ASGI e alla pronuncia di alcuni tribunali italiani favorevoli al principio di parità di trattamento (si veda in proposito: Tribunale di Milano, ordinanza 20 luglio 2009 ( accessibile al link: http://www.asgi.it/public/parser_download/save/tribunale_milano_lavoro_200709.pdf ) e Tribunale di Torino, ordinanza del 13 ottobre 2013, che (Rgl. n. 7026/2012 – 831/2013) (accessibile al link: http://www.asgi.it/public/parser_download/save/tribunale_torino_ord_13102013_813_2013.pdf  ).

L’ASGI aveva pure inviato un esposto sull’argomento alla Commissione europea lamentando i profili discriminatori contrari alle disposizioni del diritto UE.   L’ASGI esprime dunque soddisfazione per il fatto che con la conferma espressa dell’abrogazione di tali norme desuete ed anacronistiche, le imprese del trasporto pubblico locale non avranno più alcun motivo o, meglio, pretesto, per escludere cittadini di Stati terzi non membri dell’Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia dalle selezioni per l’assunzione di personale (autisti, meccanici, impiegati,…). Nel complesso, tuttavia, il recepimento della direttiva 2011/98 avvenuto con il d.lgs. n. 40/2014  appare largamente insoddisfacente, soprattutto con riferimento alle norme riguardanti il principio di parità di trattamento. In un apposito documento inviato alle Commissioni parlamentari e poi sostanzialmente recepito dalla  Commissione XIV Politiche dell’Unione europea della Camera dei  Deputati in un suo parere reso il 21 gennaio scorso,  l’ASGI aveva rilevato che, contrariamente a quanto asserito dal Governo nella relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo di recepimento,  la nozione di ‘sicurezza sociale’ contenuta nella direttiva 2011/98 e in relazione alla quale viene previsto un principio di parità di trattamento a favore dei titolari del permesso unico per lavoro, non deve essere intesa nell’accezione propria del diritto interno e quindi limitata alle prestazioni nell’ambito pensionistico aventi carattere contributivo, bensì in quella propria del diritto dell’Unione europea sulla base della lettura combinata degli artt. 3 comma 3 e art. 70 del Regolamento n. 883/2004. Sulla base di tale previsioni,  debbono essere considerate quali prestazioni di ‘sicurezza sociale’non solo quelle prettamente pensionistiche, ma anche quelle c.d. ‘miste’, ovvero aventi carattere assistenziale da un lato in quanto non sorrette da meccanismi contributivi e finanziate dalla fiscalità generale, ma che dall’altro costituiscono diritti soggettivi, in quanto criteri e condizioni per l’accesso sono regolati dalla normativa interna senza margini di discrezionalità lasciati alle P.A. Pertanto, sulla base di quanto previsto dalla direttiva 2011/98, avrebbe dovuto essere garantita la piena parità di trattamento tra cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti  titolari del permesso di soggiorno unico per lavoro e cittadini nazionali con riferimento perlomeno  a quelle prestazioni elencate nell’allegato X (già allegato II-bis) al Regolamento 883/2004, introdotto con Regolamento (CE) n. 988/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009, (tra cui l’assegno sociale) così come alle “prestazioni familiari” ovvero quelle “prestazioni in natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari” (art. 3 c. 1 lett. j) e art. 1 lett. z) Reg. CE n. 883/2004), inclusi gli assegni speciali di nascita o di adozione, in quanto l’Italia non ha menzionato alcuno di essi nell’apposito allegato I al Regolamento. Pertanto, come  la Commissione XIV della Camera dei Deputati aveva giustamente rilevato, recependo le indicazioni del documento ASGI,  per ottemperare agli obblighi derivanti dalla direttiva 2011/98, il decreto legislativo di recepimento avrebbe dovuto adeguare tutta una serie di normative di settore nell’ambito del welfare che attualmente contengono clausole di esclusione dei lavoratori di Paesi terzi da determinate prestazioni di assistenza sociale (si pensi ad esempio all’assegno sociale, all’assegno INPS nuclei familiari numerosi, all’assegno di maternità comunale, alla carta acquisti). Non avendolo fatto,  l’Italia si trova ora esposta al rischio di possibili procedure di infrazione del diritto UE, così come a contenziosi in sede giudiziaria, ove i ricorrenti potranno fare valere il principio della  diretta ed immediata applicazione del diritto UE e del suo primato su norme di diritto interno ad esso incompatibili.

In materia di parità di trattamento nell’accesso ai beni e servizi offerti al pubblico, incluse le procedure per l’ottenimento di un alloggio, previsto dalla direttiva 2011/98, l’ASGI e la Commissione della Camera dei Deputati avevano rilevato come il decreto legislativo di recepimento  avrebbe dovuto  prevedere l’abrogazione della norma introdotta con l’art. 11 c. 13 della legge n. 133/2008 che ha subordinato  per i soli cittadini di Paesi terzi l’accesso al fondo  nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione al requisito del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione. Peraltro,   tale norma appare incompatibile anche  con il principio di parità di trattamento di cui alla direttiva 109/2003 sui lungo soggiornanti, come si evince dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea nel caso Kamberaj c. Provincia autonoma di Bolzano (sentenza 24 aprile 2012, causa C- 571/10). Il decreto legislativo n. 40/2014 sembra inoltre ignorare che l’art. 10 della direttiva 2011/98 richiede che l’importo dei diritti richiesti per il rilascio del permesso unico lavoro deve essere proporzionato e basato sui servizi effettivamente prestati per il trattamento delle domande, mentre  attualmente viene a finanziare in parte un ‘fondo per il rimpatrio’ estraneo alla procedura di rilascio dei permessi di soggiorno. In conclusione,  la direttiva è  stata dunque  attuata in maniera  minimale, largamente insoddisfacente, introducendo norme poco chiare (p. es. l’abrogazione delle norme regolamentari sul contratto di soggiorno senza abrogarne le norme legislative) o norme che avranno effetti paradossalmente peggiorativi rispetto all’ordinamento vigente (come l’allungamento da 20 a 60 gg. del termine per il rilascio di tutti i tipi di permessi di soggiorno, che il Governo aveva motivato – in modo non convincente – con l’esigenza di allineare le norme ai tempi tecnici effettivamente occorrenti per chiedere ed ottenere il rilascio del permesso di soggiorno elettronico da parte dell’Istituto poligrafico dello Stato).

A cura del servizio antidiscriminazioni dell’ASGI. Progetto con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS.   Foto: Flickr – Lucho++

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