Un contributo di Olivia Lopez Curzi
Sull’introduzione della fattispecie relativa ai ‘locali idonei’ per il trattenimento dei cittadini stranieri in attesa della convalida dell’accompagnamento immediato alla frontiera
Il D.L. 113/2018 convertito in L. 132/2018 ha ampliato la tipologia dei luoghi di privazione della libertà destinati alla detenzione amministrativa dei cittadini stranieri in attesa della convalida dell’accompagnamento immediato alla frontiera. Con la modifica del c. 5-bis dell’art. 13 del D.Lgs. 286/1998 (Testo Unico Immigrazione, TUI) è stata infatti introdotta la possibilità per il giudice di pace, su richiesta del Questore, di disporre il trattenimento dei cittadini stranieri sopracitati presso “strutture idonee nella disponibilità dell’Autorità di pubblica sicurezza” nel caso di indisponibilità di posti nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR). Inoltre, qualora anche dopo l’udienza di convalida permanga l’indisponibilità di posti nelle sopracitate strutture di cui all’art. 14 del D.Lgs. 286/1998, è possibile disporre il trattenimento dei cittadini stranieri in “locali idonei presso l’ufficio di frontiera interessato, sino all’esecuzione dell’effettivo allontanamento e comunque non oltre le quarantotto ore successive all’udienza di convalida”. L’articolato in questione non veniva abrogato né ulteriormente integrato dal legislatore con il D.L. 130/2020 convertito con modifiche in L. 173/2020, il quale invece conferma l’ampliamento della tipologia dei luoghi di privazione della libertà destinati al trattenimento dei cittadini stranieri in attesa di convalida del rimpatrio coatto, limitandosi unicamente a specificare che ai trattenuti si applicano le disposizioni di cui al secondo comma dell’art. 14 del medesimo D.Lgs: in tali luoghi di detenzione devono essere dunque garantiti adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, informazioni relative allo status giuridico, assistenza, rispetto della dignità della persona e libertà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno.
Le criticità del dettato normativo e i rilievi mossi dal Garante nazionale dei diritti delle persone private delle libertà personale e dal Comitato ONU di controllo sull’attuazione della Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate
La norma in oggetto è stata ampiamente criticata[1] da ASGI per via della sua indeterminatezza e per i rilevanti profili di illegittimità costituzionale che ne conseguono, non essendo specificate le modalità del trattenimento e il relativo criterio di idoneità di tali luoghi, la cui valutazione è dunque demandata esclusivamente alla discrezionalità delle autorità di pubblica sicurezza.
Lo stesso Garante nazionale[2] dei diritti delle persone private della libertà personale accoglieva con preoccupazione la novella normativa, rilevando la criticità dell’assenza di un elenco completo di locali individuati come “idonei” e la mancata determinazione dei criteri oggettivi di idoneità a valenza nazionale, ed evidenziando il conseguente rischio che tali strutture possano sfuggire al controllo preventivo, e dunque all’esercizio delle prerogative di competenza, della stessa autorità nazionale di garanzia. La perdurante sussistenza dei due sopracitati profili di criticità, nonostante gli input in merito ai criteri utili a guidare il vaglio di idoneità forniti dal Garante nell’ambito della interlocuzione avvenuta con il Ministero dell’Interno, veniva nuovamente evidenziata da parte dell’autorità nazionale di garanzia nel parere[3] sul D.L. 130/2020 inviato il 5 novembre 2020 al Parlamento nell’ambito dell’iter di conversione dell’atto governativo.
In ultimo, ma non meno significativamente, anche il Comitato ONU di controllo sull’attuazione della Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate, nelle sue osservazioni conclusive[4] sul rapporto presentato dall’Italia ai sensi dell’articolo 29 della Convenzione del 10 maggio 2019, esprimeva preoccupazione per la mancata pubblicazione dell’elenco dei luoghi “idonei”, che impedisce di fatto al Garante di visitare gli stessi, e per la possibilità che le condizioni di detenzione in tali ambienti potrebbero non essere conformi all’articolo 17 della Convenzione. Il Comitato concludeva raccomandando al governo italiano di pubblicare immediatamente il sopracitato elenco, di garantire l’accesso da parte del Garante nazionale a tali locali, e di ottemperare a quanto disposto dall’articolo 17 della Convenzione[5].
Le istanze di accesso civico generalizzato presentate da ASGI, le risposte e i dati restituiti dalle Questure e dai valichi di frontiera interrogati
I dati relativi ai trattenimenti avvenuti dall’entrata in vigore della norma in esame presso i luoghi “idonei” diversi dai CPR e i locali “idonei” presso gli uffici di frontiera non sono stati resi noti dalle amministrazioni competenti. Per questo, ASGI, nell’ambito del progetto In Limine, ha provveduto a sollecitare queste ultime alla pubblicazione di tali informazioni, inviando il 21 luglio 2020 alcune istanze di accesso civico alle autorità interessate in merito al numero di trattenimenti eseguiti, alle strutture individuate e utilizzate a tal fine, alle modalità attuative e condizioni di trattenimento, con indicazione dei criteri di idoneità e della autorità competente alla verifica dell’adeguatezza dei luoghi, alle modalità attuative o protocolli per lo svolgimento di attività di informativa nei confronti dei cittadini stranieri, e alle modalità di svolgimento dei colloqui con i difensori legali.
Per quanto riguarda le Questure, tutti gli uffici interrogati[6] hanno risposto all’istanza, fornendo, tuttavia, solo parziale riscontro alle richieste avanzate da ASGI, sulla scorta della non ostensibilità di alcune informazioni e di alcuni dati al fine di salvaguardare l’ordine pubblico e per la prevenzione e la repressione della criminalità. Dai dati forniti dagli uffici sopracitati, si rileva tuttavia che presso tutte le Questure interrogate, con l’eccezione di Roma[7], sono già utilizzati i locali ‘idonei’ per il trattenimento dei cittadini stranieri in attesa di convalida dell’accompagnamento immediato in frontiera. Con riferimento al numero di trattenimenti eseguiti, solo alcune delle Questure hanno fornito i dati richiesti, da cui emerge che dal 1 gennaio 2019 al luglio 2020 le stesse hanno trattenuto, nei locali “idonei” individuati (sui quali, come si vedrà di seguito, non hanno fornito ulteriori informazioni), un totale di 393 cittadini stranieri in attesa di convalida del rimpatrio coatto[8]. Pur non avendo tutti gli uffici interrogati fornito i dati relativi alle nazionalità dei trattenuti, si può in ogni caso rilevare che la nazionalità maggiormente interessata da tali trattenimenti risulta essere quella marocchina, seguita, a stretto giro, da quella albanese, e da quella tunisina. Le altre nazionalità coinvolte, seppur in maniera più esigua di quelle appena citate, sono: Moldavia, Senegal, Nigeria, Cina, Palestina, Pakistan, Ghana, Perù, Bosnia, Egitto, Serbia, Ucraina, Bangladesh, Brasile, Colombia, Kosovo, Macedonia, Georgia, India, e Romania.
Con riferimento ai modi e ai tempi con cui vengono fornite informazioni ai cittadini circa i propri diritti e in particolare al diritto di difesa, all’accesso alla procedura di asilo e ai contatti con il mondo esterno, viene esercitata un’ampia discrezionalità dell’autorità amministrativa nell’individuazione delle sopracitate modalità, come evidenziato dalle risposte fornite dalle Questure interrogate dalle quali emerge un quadro di prassi variegate. Relativamente all’implementazione di attività di informativa ai cittadini stranieri soggetti a trattenimento circa i propri diritti, i tempi del trattenimento, le modalità del rimpatrio, l’accesso al diritto di difesa e alla procedura di richiesta protezione internazionale, a seconda della Questura coinvolta si fa unicamente riferimento all’utilizzo di scheda informativa multilingue per la partenza volontaria, al foglio notizie (che non ha alcun contenuto informativo), o – nel caso di Bologna – ad una scheda informativa relativa al trattenimento ex art. 13 c. 5bis D.Lgs. 286/1998. Nessuno degli uffici interessati sembrerebbe prevedere in ogni caso l’assistenza linguistica, che è riconosciuta, al contrario, unicamente da parte di alcune Questure[9] sulla base di una valutazione caso per caso. Inoltre, tali documenti, la cui compilazione è tra l’altro rimessa al cittadino straniero trattenuto, non fanno alcun riferimento al diritto di accedere alla richiesta di protezione internazionale e, in ogni caso, non assolvono autonomamente ad alcuna funzione informativa. Anche con riferimento alle risposte fornite dagli uffici interrogati in merito allo svolgimento dei colloqui con i difensori legali delle persone soggette a trattenimento ai sensi dell’art. 13 c. 5 bis del D.Lgs. 286/1998, ai luoghi predisposti per tale finalità e alle modalità di comunicazione con gli avvocati e con il mondo esterno, si evidenzia la mancata descrizione delle procedure attuate e dei luoghi individuati al fine di garantire il diritto dei cittadini trattenuti a conferire con i propri difensori e a comunicare con il mondo esterno, essendosi, le Questure interessate, limitate a confermare di garantire il diritto dei cittadini stranieri trattenuti di avere colloqui riservati con i propri difensori e di contattare i propri familiari, anche al fine di recuperare i propri effetti personali.
In ultimo, con riferimento alle risposte pervenute – e nonostante i solleciti in tal senso dello stesso Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà e dal Comitato ONU sopracitato che hanno invitato le autorità a determinare e rendere noti i criteri oggettivi di idoneità delle strutture con uniforme valenza su tutto il territorio nazionale e alla pubblicazione dell’elenco completo dei locali individuati all’esito del giudizio di idoneità – nessuna delle Questure interrogate ha fornito informazioni relativamente alle strutture[10] e ai luoghi ‘idonei’ individuati e alle modalità di attuazione della privazione della libertà personale[11], comunicando l’esclusione del diritto di accesso alle informazioni e i documenti riguardanti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi di polizia e le strutture strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, ai sensi dell’art. 8 c. 5 del DPR 352/1992. Anche con riguardo ai criteri utilizzati al fine di determinare l’idoneità dei luoghi di trattenimento, tutti gli Uffici coinvolti si sono limitati[12] a fare genericamente riferimento all’interlocuzione avvenuta tra il Ministero dell’Interno e il Garante nazionale e all’indicazione da parte di quest’ultimo di alcuni criteri utili a guidare il vaglio di idoneità, sulla base degli standard europei e internazionali elaborati in materia. Non è chiaro, dunque, se a tale interlocuzione, resa già nota dallo stesso Garante e chiaramente propedeutica alla determinazione e pubblicazione, da parte dell’autorità preposta, dei criteri oggettivi di idoneità delle sopracitate strutture con uniforme valenza su tutto il territorio nazionale, siano seguiti gli auspicati atti amministrativi a valenza nazionale.
Per quanto riguarda invece i valichi di frontiera interessati, a dicembre 2020 il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Interno confermava quanto già comunicato dai valichi di frontiera di Roma-Fiumicino e Milano-Malpensa nel gennaio 2020 in merito alla mancata realizzazione di tali locali la cui progettazione sembrerebbe essere ancora in fase preliminare[13], con la conseguenza che presso tali valichi di frontiera non sono ad oggi ancora state disposte le misure di trattenimento in esame.
Al termine di questo riepilogo sul trattenimento in “locali idonei”, evidenziante da un lato le lacune del dettato normativo[14] rilevate dalle autorità di garanzie (il Garante nazionale ed il Comitato ONU) e dall’altro le ombre nell’implementazione evidenziate dai dati raccolti da ASGI tramite le istanze di accesso civico, emerge chiaramente la necessità di un monitoraggio delle modalità, dei luoghi, dei tempi, delle condizioni e dei termini applicativi di implementazione di tale forma di detenzione sui generis al fine di verificare che l’indeterminatezza della norma, che sfugge alla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., determini la creazione di aree prive di tutela effettiva ed esposte, quindi, al rischio di arbitri e abusi.
[1]https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2018/10/2018_10_25_scheda_ASGI_art_2_3_4_DL_Immigrazione_113.pdf; https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2018/10/ASGI_DL_113_15102018_manifestioni_illegittimita_costituzione.pdf
[2] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/resources/cms/documents/17ebd9f9895605d7cdd5d2db12c79aa4.pdf
[3] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/resources/cms/documents/a4b7703edaea321d90b273c116f1eafd.pdf
[4] https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CED%2fC%2fITA%2fCO%2f1&Lang=en
[5] Giova rammentare che tale articolo, al suo terzo comma, richiede che ogni Stato contraente assicuri che siano compilati e conservati registri ufficiali relativi alle persone private della libertà, che saranno prontamente messi a disposizione su richiesta da parte di qualunque autorità giudiziaria o altra autorità o istituzione competente autorizzata a ciò dalle legge nazionale o sovranazionale, e che le informazioni contenute in tali documenti debbano comprendere, come minimo, inter alia, la indicazione del luogo di privazione della libertà e l’autorità di esso responsabile.
[6] Questura di Bergamo, Questura di Milano, Questura di Bologna, Questura di Brescia, Questura di Parma e Questura di Roma.
[7] Fa eccezione la Questura di Roma che, al 3 agosto 2020, dichiarava di aver continuato a disporre i trattenimenti unicamente presso i CPR presenti sul territorio nazionale non avendo ancora individuato/realizzato dei luoghi ‘idonei’ e non usufruendo di strutture diverse ed idonee nella disponibilità dell’autorità di pubblica sicurezza.
[8] Di cui 91 trattenuti dalla Questura di Bergamo (79 nel 2019 e 12 nel 2020), 179 dalla Questura di Brescia e 50 dalla Questura di Parma.
[9] Questure di Milano, Brescia e Parma.
[10] Solo la Questura di Bergamo riferisce di disporre di camere per il trattenimento di cittadini fermati, utilizzate per la permanenza di cittadini stranieri in fase di esecuzione dell’espulsione ai sensi dell’art. 13 c. 5 bis del D.Lgs. 286/1998 e comunica la non ostensibilità dei documenti relativi alle strutture di polizia, essendo esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell’art. 24 c. 6 lett. c) e art. 3 c. 1 lett. d) del decreto del Ministero dell’Interno del 10 maggio 1994 n. 415.
[11] La Questura di Bergamo si limita ad aggiungere, genericamente, in merito alle modalità di attuazione della privazione della libertà personale, che quest’ultima avviene nel rispetto delle previsioni di legge e con la convalida dell’autorità giudiziaria.
[12] Ancora una volta ad eccezione della Questura di Bergamo che, sul punto, integra genericamente quanto già riferito dalle altre Questure, riferendo che i criteri utilizzati al fine di determinare l’idoneità dei luoghi di trattenimento sono quelli specifici della normativa di settore, sottoposta ai controlli degli uffici preposti.
[13] Il valico di Roma-Fiumicino a gennaio 2020 ha inviato gli atti relativi alla progettazione di tali locali, senza fornire informazioni in merito alle tempistiche previste per la realizzazione degli stessi. Dalla documentazione inoltrata in merito alla progettualità per l’individuazione dell’area e la realizzazione dei locali idonei si evince che le autorità stanno predisponendo una vera e propria area di detenzione temporanea presso il varco 1 dell’aeroporto di Roma Fiumicino nell’ottica di un grave ampliamento e decentramento dei luoghi di privazione della libertà personale. Il valico di Milano-Malpensa ha invece comunicato che sono ancora in corso le attività tecniche preliminari per l’individuazione dei suddetti locali che dovrebbero essere realizzati entro la metà del 2022.
[14] https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2018/10/2018_10_25_scheda_ASGI_art_2_3_4_DL_Immigrazione_113.pdf; https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2018/10/ASGI_DL_113_15102018_manifestioni_illegittimita_costituzione.pdf
Foto di Lucia Gennari tratta dal rapporto di Migreurop Rinchiusi ed esclusi: La detenzione informale e illegittima in Spagna, Grecia, Italia e Germania
